刑事执法规范化的人权保障：实践反思与域外观察

刘文化

摘 要：尊重和保障执法相对人的人权是刑事执法的基本要求，也是公安刑事执法实践的价值目标。当前，公安刑事执法存在的突出问题主要表现在执法程序不规范、执法不作为、滥用刑事强制措施、执法方式不文明和执法监督缺失等方面。法治发达国家主要通过精密立法、司法审查、执法投诉与监督等多种方式来强化对执法规范化的控制与监督。因此，我们应借鉴域外经验，完善相关规章制度，规范办案场所，提高执法素养，加快信息化建设，强化对执法程序的制约监督，以切实尊重和保障执法相对人的基本人权和各项权益。

关 键 词：人权保障；公安刑事执法；执法规范化；正当程序

中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）10-0084-07

在依法治国、依法治警的时代要求以及构建“法治公安”模式的背景下，警察如何执法规范已成为公安机关和人民警察必须面对和思考的问题。为深入推进执法规范化建设，近年来，公安部先后下发了《关于大力加强公安机关执法规范化指导意见》《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》《公安机关执法细则》《公安机关办理刑事案件规定》等一系列重要文件、执法细则和制度规范，对公安机关执法场所设置、民警教育考评机制、执法监督检查等提出了新的任务和要求。2015年2月，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》。2015年3月，公安部印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》（以下简称《决定》），《决定》就全国公安机关认真贯彻党的十八届四中全会精神，进一步深化执法规范化建设、全面建设法治公安作出部署。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。这一系列重要文件都把保障执法相对人的基本人权作为刑事执法实践的根本指导思想之一，因而，尊重和保障执法相对人的人权也成为刑事执法的基本要求。基于此，本文从人权保障的视角出发，以公安执法实践和域外法治国家刑事执法实践为坐标展开讨论和分析，以期对我国刑事执法实践有所裨益。

一、公安刑事执法实践的价值目标及存在的问题

（一）公安刑事执法实践的价值目标

人权，主要指那些直接关系到人得以维护生存、从事社会活动所不可缺少的最基本权利，如生命安全、人身自由、人格尊严、基本的社会保障等。在权利本位范式结构内，人权被作为权利的一般形式，大凡与人的尊严、生存、社会活动有关的权利，均可纳入人权的范畴，人權概念因而也被广泛使用。[1]由联合国委托编写的一份人权宣传材料指出：“人权的概念有两个基本的意义。人权的第一种意义是由于人作为人而享有与生俱来的不可剥夺的权利。它是来自每个人性中所具备的道德权利，而且它的目的是保障每一个人的尊严。人权的第二种意义是法律权利，它是根据社会——既包括国内社会、也包括国际社会——法律产生过程而制定的。这种权利的基础是得到被统治者（即权利的主体）承认，而不是作为第一种意义之基础的与生俱来的法则。”[2]关于“人权”的分类，《世界人权宣言》首创了两大类人权的划分方法，第一类是公民和政治权利；第二类是经济社会和文化权利。西方一些学者和人权组织根据世界各国人权法和国际人权法，将人权概括为六类：⑴生命权；⑵自由权；⑶财产权；⑷关于公民个人地位的各种权利，如国籍权和各项民主权利；⑸涉及政府行为的权利尤其是涉及法治和司法行政的权利，如不受任意逮捕的权利和公平审判的权利；⑹经济、社会和文化权利，如受教育、工作、社会保险、休息、娱乐，以及足以维持个人健康和福利的生活水准的权利。[3]

2004年，我国宪法修正案将“国家尊重和保障人权”载入宪法。2012年修改后的刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》均将“尊重和保障人权”作为重要的内容写入其中并细化了相关要求。

行政执法权是公安机关的法定职权，也是警察权的重要组成部分。深化公安执法规范化建设，在整个公安工作中居于全局性、基础性地位，对全面推进依法治国具有十分重要的作用。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，是全面推进依法治国的践行者、推动者和保障者，公安工作法治化水平直接关系到职责任务的依法履行和国家法律的有效实施，事关社会大局稳定和人民群众切身利益，事关宪法法律权威和社会公平正义，事关政府法治形象和执法公信力。因此，深化执法规范化建设、全面建设法治公安的目的，就是要更好地发挥公安机关在全面推进依法治国中的作用，切实履行好党和人民赋予的职责和使命。

自2008年公安部决定开展“加强执法规范化建设”工作以来，我国的公安执法规范化工作取得了长足发展和巨大进步。但我们也应该清醒地看到，与全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化以及全面依法治国、建设社会主义法治国家的新形势、新任务相比，与党和人民的新要求、新期待相比，公安执法工作还存在着很多薄弱环节，一些民警法治观念不强、执法素养不高，运用法治思维、法治方式处理新情况、新问题的能力仍需进一步提升，执法标准、操作规程、管理监督等制度机制还不够完善，执法不严格、不规范、不公正、不文明等问题还时有发生。例如：人大硕士雷洋涉嫖死亡案、兰州市和平镇民警粗暴执法暴力殴打大学生案、深圳两女孩逛街遭警察强制传唤案、上海松江公安分局绊摔女子案，等等，均在社会上引发了强烈反响，引发了民众对公安民警执法规范化的大讨论。

（二）公安执法实践中存在的问题

⒈执法程序不规范。一些基层办案部门证据意识淡薄、违法取证问题比较突出。如在讯问当事人或询问证人时办案人员少于两人，询问和讯问笔录未经讯问对象核对、签名、捺手印；办理刑事案件时不依法告知犯罪嫌疑人诉权，对律师依法会见的请求不予理睬；不按法定程序开展调查取证工作，重口供、轻物证和旁证，致使违法犯罪人员得不到应有的惩罚。当前，警务执法行为存在的突出问题主要体现在执法过程中证据收集不合法上，部分民警依据惯性思维，重口供、轻物证，重办案效率、轻程序正义，重上级指示、轻群众诉求，对与群众利益相关的突出问题不及时采取措施加以解决，疑难案件推诿扯皮，导致群众满意度低、公安权威弱化；行政裁量方面主要体现在执法裁量标准不够细化，在传唤、讯问、辨认、抓捕、立案、处警、告知、回避、涉案物品管理等法律难以准确定性定量的环节中存在较大的执法随意性。[4]在执法主体上，大量使用治安联防队员和辅警协助执法，如日常的治安巡逻、治安检查、清查出租屋、设点布控等，容易导致诸多违法执法行为的发生。

⒉执法不作为。少数民警滥用警察裁量权，对群众诉求不作为、慢作为，有警不处，有案不立，执法效率低下，执法不公，损害了人民群众的合法权益。[5]一些民警缺乏责任心，不积极履行职责，只接受上级领导或者上级机关交办的案件，对于普通群众的困难或疾苦既不放在心上，也不作出认真处理或及时回应，严重影响了公安机关形象。

⒊执法不公。执法不公主要体现在对行政执法自由裁量权的把握上。现行法律法规赋予了公安机关行政执法较大的自由裁量权，不少民警在处理治安、交通等案件时，存在重处罚、轻教育或者以罚代刑、降格处理等倾向，既不是从行政处罚的目的出发，也不是根据违法行为社会危害性的大小以及情节的轻重，在法律法规规定的幅度内作出相应的裁量，而是滥用自由裁量权，不分初犯和累犯，不分故意和过失，一律按最高标准处罚，而且不听群众解释、申诉，往往凭个人情绪对当事人进行“态度罚”，缺少公正执法意识。有的公安机关民警在处理“黄赌毒”案件时，由于受利益的驱动，在法律规定可选择使用罚款、警告或拘留时，一律适用罚款；在执行行政处罚案件时，不是按照法律的规定适用自由裁量权，而是视当事人的身份和经济情况作出处罚，致使同责不同罚、处罚畸轻畸重、显失公正现象时有发生。

⒋滥用刑事强制措施。在实际执法中，有的公安机关民警不经现场盘问、检查，随意扩大留置范围，往往将留置当作办案的必经程序，用以延长办案时间。少数公安机关民警不注重案前调查取证，把刑拘作为办理刑事案件的首要启动程序，甚至对行政案件也采取刑拘措施。有的是采取取保候审措施不当，保而不审的问题比较突出。如个别办案机关民警在办理经济犯罪案件中，以获得取保候审作为退赃的条件甚至作为结案方式。有的办案机关民警不按规定管理、没收保证金，侵害了当事人的合法权益。

⒌执法方式不文明。主要表现为运动式执法、突击式执法，对群众的生产生活造成了不良影响。在治安行政管理上，习惯以行政命令作为执法管理的依据。一些民警漠视群众的根本利益，服务意识欠缺，特权思想严重，不尊重违法犯罪嫌疑人以及行政管理和行政处罚对象的人格尊严，执法缺乏一定的耐心和工作方法，忽视了当事人的合法权利。

⒍执法监督缺失。《人民警察法》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议规定》等一系列法律规章为警务监督提供了法律依据。在实践中，警务执法监督主体包括党政权力机关、司法纪检机关和社会公众团体以及公安内部监督部门，但由于缺乏统一的监督体系引导，导致各监督主体缺乏协调配合，进而造成职权交叉、监督失灵，难以形成合力，不能充分发挥监督保障作用。同时，执法监督程序不透明，环节不全面，标准不规范，在执法过错责任追究过程中对当事人的救济保障难以落实，其结果是造成监督資源浪费，监督机制流于形式，影响了警务执法规范化建设。[6]

二、公安刑事执法规范化的域外考察

（一）美国

美国宪法是美国警察执法活动的最高准则，1791年的《宪法修正案》更是对美国警察执法作了很多程序性规定，1994年通过的《暴力犯罪控制和执法法案》授权美国司法部可以起诉侵犯公民宪法权利的警察机构，使得联邦政府能够有效地限制和约束地方警察的执法活动。[7]美国《FBI国内调查和行动指南》作为美国联邦调查局收集情报和犯罪调查活动的内部指导手册，详细规定了各调查阶段各种调查措施的具体实施程序，以严格的程序设置规范FBI探员的执法行为，保障情报收集和犯罪调查的合法性和通畅性。[8]美国《综合犯罪控制与街道安全法》规定：“禁止任何人在没有法官授权的情况下以电子的、机械的或其他装置实施窃听。”美国的《外国情报监控法》SEC.107规定了“电子监控的报告”：每年的4月份，司法部长应该向美国法院行政管理办公室和国会提交一份关于该措施在前一工作年度中实施情况的报告。

（二）英国

法治是英国警察首要的执法理念和原则。现代警察之父罗伯特·比尔在1829年组建世界近代史上第一个职业制警察组织时就提出，警察不靠迎合公众的意见，而是靠展示他们对法律绝对公正的忠诚来寻求和保持公众的喜爱。英国警方认为，警察作为执法机构，其维持秩序和执行法律的方式本身就应当遵守法律，受法律约束。因此，他们采取各种措施来规范和控制警察的执法权，防止其滥用。英国警察认为，依法执法不仅是法治的基本要求，而且是最好的自我保护。长期的法治熏陶使得依法执法成为英国警察的自觉行为。在英国，对警察执法影响最大、最广泛的是1984年的《警察和刑事证据法》。该法第一次对警察的执法权限及其行使条件和程序作了明文规定，是英国警察执法的主要依据。为使警察的执法行为和责任更加清晰，《警察和刑事证据法》以及《警察操作规程》要求所有执法行为都必须制作并保留书面记录。警察在行使盘问和搜查权时，即使没有发现任何问题，也必须制作书面记录。英国警察内部监督，除了层级组织管理外，最重要的是职业标准委员会的监督活动。每个警察局内部都设有职业标准委员会，专门负责警方内部监督和反腐败工作。除此之外，英国还设有独立警察投诉委员会（IPCC），专门负责受理投诉和警察违法违纪行为的调查。该委员会是根据2002年的《警察改革法》成立的，它独立于警察部门。独立警察投诉委员会有权要求警察局提供有关信息或者协助调查。[9]英国的《人身保护法案》规定：“没有法庭签署的逮捕令，任何人不受逮捕。”

（三）新西兰

新西兰于1989年制定了《举报警察法》，设立了举报警察专员公署，专门受理警察违法违纪或不当执法的投诉。该公署独立于警察局，其专员由议会任命并向议会负责报告工作。自1989年成立以来，该公署平均每年接到民众投诉案件2000余件。对于举报的一般案件，公署交给警察局办理；对于影响严重、性质恶劣的案件，或由公署自己办理，或与警察局联合调查。此外，新西兰政府还成立了警察投诉办公室。每个地区的警察局都有3名警官处理相关投诉案件。在新西兰首都惠灵顿还设有“警察投诉监督办公室”，这是全国最高的投诉受理机构，拥有对警察投诉的受理、调查、公布调查结果、保存调查结果、建议警察部门进行整改、决定询问方式等权力，但处罚警员只能由各警局进行或由警局起诉至法院审判。而对警员的轻微违法或违纪行为则采取谈话告诫、罚款、降职、降薪4类处罚形式，若认为警察有罪就要开除并交付法院审判。[10]

三、公安刑事执法规范化的未来与发展

新形势、新任务、新要求，迫切需要着力建设与之相适应的法治公安，不断增强公安机关依法履职能力。为贯彻落实党中央、国务院《关于深化公安执法规范化建设的意见》之精神，近一年来，中央政法委和公安部开展了一系列有关执法规范化的培训活动，切实做到严格规范公正文明执法，不断提升广大民警的执法能力和服务水平。2016年7月26日和2017年1月10日，公安部先后两次举办全国公安机关规范执法视频演示培训会，针对当前基层一线民警面对执法实践中遇到的新情况、新问题，坚持问题导向，突出实战实用，紧紧围绕现场执法这一关键环节，从法律要求、处置流程、行为举止、策略技巧等方面，就民警在执法实践中具体“应该怎么做”“不应该做什么”进行了直观演示。两次会议均强调，要坚持经常抓、长期抓，把严格规范公正文明的执法要求贯彻落实到执法活动的方方面面，依法严厉打击各种违法犯罪活动，切实维护法律的尊严权威和社会的公平正义。要不断改进执法方式、讲究执法艺术、规范执法言行，做到严格规范公正文明执法。2017年1月12日至13日召开的中央政法工作会议提出，深入推进公安执法规范化，既能让民警增强执法自信心，又能让群众消除不安全感。要贯彻落实好《关于深化公安执法规范化建设的意见》，以解决执法突出问题为导向，研究制定基层急需、民警急盼的执法标准和操作规程，形成覆盖面广、简明扼要、易懂好记的标准规范体系，确保民警执法办案有章可循。2017年1月14日召开的全国公安厅局长会议强调，要持续推进执法规范化建设，深化执法权力运行机制改革，严格落实执法质量考评和执法过错责任追究制度，全面加强全警规范执法培训。通过近几年的努力，公安执法规范化建设工作取得了一定的成绩和进步，不同层级的公安机关执法制度逐步覆盖了从接处警到案件终结的全部执法过程，初步形成了一个较为全面的执法制度体系。笔者认为，当前，进一步加强执法规范化建设，切实尊重和保障执法相对人的人权，保证刑事执法的理性、平和、文明和规范，应从以下几方面着手：

（一）完善规章制度

完善执法制度是公安机关开展执法监督的基础与依据。各级公安机关在执法规范化建设中，要紧密结合当前公安执法实际，以执法制度建设为突破口，不断完善执法规范，打牢公安执法的制度基础。各级公安机关应根据各级党委的统一部署，以“依法、便民、廉政、高效”为原则，依据国家的法律法规以及公安部的有关规定，制定、修改和完善涵盖各警种执法、管理、服务的警务规范化汇编。通过这些规范汇编，进一步完善立案审批制度，规范立案行为，杜绝立案不实和立案程序不规范的现象，具体应做到：规范办案工作程序，规范强制措施如搜查、扣押财产、冻结存款等刑事侦查手段的使用；规范执法文书，规范各类登记统计本的管理，规范取保候审金的管理，规范自由裁量权，减少执法的随意性和偏差，使公安机关的执法工作有一套明晰、细化的制度规范标准。按照标准化、精细化的原则，不断加强执法制度建设，重点制定裁量标准，压缩执法办案自由裁量空间，规范办理案件的标准化流程。通过警务规范化制度建设，进一步明确和细化警务活动的具体操作标准和要求，建立一套规范的操作准则，实现警务工作有章可循，以促进公安机关执法水平和服务质量的提高。

（二）规范办案场所

办案场所既限制了犯罪嫌疑人的人身自由，也直接关涉到了人权保障的相关细节。为进一步规范公安机关执法办案活动，提高安全防范水平和执法效能，各级公安机关应该根据公安部下发的《公安机关执法办案场所设置规范》的部署和要求，积极争取同级党委和政府的支持，专门部署执法办案场所规范设置和使用管理工作，对执法办案场所建设情况开展全面排查和督导整改，对执法办案场所“三室”（讯问室、询问室、候问室）硬件建设及安装、使用监控、录音、录像设备等进展情况开展全面检查和整改，严格规范使用管理，按照公安部的新标准进一步加强县级公安机关和基层所队执法办案场所规范化改造，建立健全执法办案场所使用管理制度，通过规范执法办案场所建设，为防止刑诉逼供、涉案人员非正常死亡等问题的发生提供硬件保障。

（三）提高公安民警的执法素养

公安民警作为一线执法主体，其自身的执法素质往往能够体现执法规范化建设所取得的成效，能够决定执法规范化建设的成败，也影响刑事执法相对人人权保障的程度和水平。因此，各级公安机关要按照公安部《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》的要求进一步加大执法培训力度，全面落实“三个必训”，通过集中教育训练与岗位自学、自练有机结合的经常性练兵机制，不断提高领导干部和广大民警的法律素养和执法能力。要确立“全警参与、重在基层、立足岗位、注重实效”的培训原则，不断丰富培训内容，创新培训方法，大力开展执法大培训活动。在具体实施方法上，可以采取举办讲座、执法资格等级考试、集中培訓、案例点评会、网上授课、旁听庭审、法制部门领导培训班等措施，有计划、分步骤、创造性地开展执法教育培训，提升各级法制部门领导干部和执法民警的战略思维、依法履职、决策指挥、应对复杂局势和新法规政策及创新发展等方面能力。

（四）加快信息化建设

信息化建设是实现执法过程全程跟踪与监督，保障刑事执法相对人人权和其他权益的重要方法和手段。要坚持走科技强警之路，不断加快和完善公安综合信息系统和办公自动化系统建设，实现公安联网查询服务，实现执法工作事前、事中、事后实时的全过程监督，提高信息共享程度。要继续开发、研究、使用和完善警务综合系统，实现警情、案（事）件网上审批的程序化，保證在规定时限内办理完毕，实现办案办公一网通，为领导科学决策提供参考依据。通过网上案件审批系统和信息化建设的应用，既能够提高工作效率和服务质量，又能够强化对执法行为的监督，进而促进执法活动的规范化、程序化和智能化。

（五）强化制约监督

刑事执法的过程如何、效果如何，不只是依靠刑事执法相对人来评价，更需要第三方的监督和制约，这是确保尊重和保障人权理念落到实处的重要条件。各级公安机关要根据工作实际情况，及时组织开展执法问题集中整治工作，全面解决执法突出问题，切实提高民警的规范执法意识和水平。要认真细化和实施执法质量考评制度，制定与公安机关执法质量考核评议工作奖惩相关的制度，将执法质量与人事任免、岗位轮换、记功评优、物质奖励等挂钩并将奖惩措施制度化，对考评成绩优秀的单位和个人予以表彰和奖励；对不达标的单位和个人予以诫勉谈话、免职和采取其他惩戒性措施。各级公安机关要不断完善执法监督机制，建立起日常考评与年终考评相结合，实时考评与随机考评相结合，网上考评与案卷考评相结合的执法考评机制。要建立派出所主要领导定期集中点评和研究整改本所被执法质量全程考扣分问题的制度，将执法突出问题整改责任落实到执法办案单位主要领导。要加强执法办案场所建设、涉案财物集中保管中心建设，以完善执法管理制度。要强化执法监督，落实执法过错问责等措施，以减少执法突出问题的发生。通过上述手段的综合运用，各级公安机关可以不断加大对适用强制措施、涉警信访投诉、交通管理、监所安全等方面的检查力度，通过执法质量考评和案件评查，对刑侦、治安、交警等相关部门办理的案件进行集中评查，对带有普遍性的突出执法问题有针对性地进行整改，以杜绝和防范执法问题重复发生。

【参考文献】

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[7]李丽娜，赵华明.英美警察执法模式对我国公安执法规范化建设的启示[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2014，（02）.

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[9]王大敏.警法学思录[M].中国人民公安大学出版社，2015.335.

（责任编辑：苗政军）