环境监测市场化若干问题的思考

宋祖华，凌 娟

1.南京市环境监测中心站，江苏 南京 210013 2.南京市鼓楼区环境保护局，江苏 南京 210000

环境监测市场化若干问题的思考

宋祖华1，凌 娟2

1.南京市环境监测中心站，江苏 南京 210013 2.南京市鼓楼区环境保护局，江苏 南京 210000

分析了环境监测市场化迅速发展的原因。论述了政府在环境治理中的角色和环境监测的本质属性，通过环境监测产品使用价值分析，提出了购买者为排污企业时，环境监测产品使用价值的错位概念。论述了环境监测市场化可能导致的恶性竞争。

环境监测；市场化；使用价值；竞争

Abstract:The reasons for the rapid development of environmental monitoring market were analyzed in this paper. The role of government in environmental governance and the nature of environmental monitoring were discussed. Through the use value analysis of environmental monitoring products, the concept was put forward that the use value of environmental monitoring products is dislocation when the buyers are polluting enterprises. And then the potential malignant competition caused by the marketization of environmental monitoring was discussed.

Keywords:environmental monitoring;marketization;use value;competition

长期以来，我国实行的是由政府有关部门所属环境监测机构为主开展监测活动的单一管理体制[1]，但近年来，业内外关于环境监测市场化、社会化、第三方机制等提法和概念在环境监测领域倍受关注[2-5]，这些概念都有在环境监测领域引入市场机制的共同主张[2]。于此同时，在经济较为发达的长三角地区，市场作为参与环境的新生力量也随之蓬勃发展，截至2013年底，浙江的市场化环境检测机构为103家、上海40多家[3]，目前还在不断增加。随着环境监测市场化的深入推进，环境监测市场的面貌逐渐清晰，本文从经济学理论分析环境监测市场中的商品、竞争、监管等市场的基本要素，提出了环境监测商品使用价值错位的新概念，推演了环境监测商品“使用价值错位”可能导致的市场恶性竞争，解释了环境监测市场监管的困难，客观、理性的认知了环境监测市场的本质。同时，系统的对比了传统政府直属环境监测体制与市场化环境监测体制各自的优缺点，在目前环境监测体制改革不断深入的情况下具有重要意义。

1 环境监测市场迅速发展的原因

环境监测市场化迅速发展主要有两方面原因：一是目前推动环境监测市场化的主流观点，其主要观点可以概括为环境监测任务不断增加，原有的政府直属环境监测机构不能满足环境监测的要求[1]。也有报道，政府直属环境监测机构效率低下，机构臃肿，人浮于事，监测数据受地方政府干预等[6]。这两个观点虽然包含了“先有鸡还是先有蛋”的因果逻辑悖论，共同隐含着环境监测事业的政府失灵的事实。但未见专家学者对两个观点进行科学的论证，没有有效的数据支撑。如，近10年环境监测任务到底增加了多少？政府直属环境监测机构在哪些方面不能满足环境监测要求，是技术方面、人员配置、还是资金投入方面？事实上，一方面，随着近年来科技的进步，极大缩短了得到环境监测数据所需的社会平均劳动时间；另外，政府正在大力推进“实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的改革，政府直属四级环境监测机构以及近6万人的环境监测队伍，理所应当能够满足环境监测的基本需求。

二是支撑环境监测市场化蓬勃发展的直接原因，政策直属环境监测机构缺少环境监测的经济激励。环境监测市场的真正繁荣始于2011年，2011年以前，政府直属的环境监测机构具有环境监测产品生产的经济激励，当时国家允许并鼓励事业单位利用所占有的资源或结合业务内容进行创收，事业单位可以将部分创收收入上缴财政，部分创收收入作为员工福利发放，故政府直属的环境监测机构积极拓展环境监测市场进行创收，市场化的环境监测机构基本无法与其竞争，参与竞争的市场化环境监测机构数量也很少。2011年，事业单位改革，禁止发放任何工资以外的津贴和福利，政府直属环境监测机构在完成其本职工作之外原有积极创收的经济激励完全消失，故其渐渐淡出环境监测市场，甚至将原本自己可以完成的工作分包给市场化的监测机构来完成。至此，市场化的环境监测机构如雨后春笋般的发展起来，关于环境监测市场化和政府购买服务的呼声和学术研究也大量涌现，2015年，环保部发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，为环境监测市场化的发展指明了政策方向。

2 环境监测的经济学解释

2.1政府在环境治理中的角色

环境污染是经济发展的结果，环境污染问题在经济学中解释为市场交易的负外部性结果，是市场失灵的主要表现之一[7]，也就是说市场本身解决不了环境污染问题，而是造成污染的根源。外部性的存在为政府干预经济纠正市场失灵提供合理的依据。同时，只有政府有权力和责任将社会共同追求的价值观(如，对美好环境的追求)强加于它的公民，充分发挥政府的父爱主义作用[7]，故政府是环境质量的最终责任人。第七次全国环保大会提出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，将环境保护纳入基本公共服务范畴，从理论上明确了提供具有公共服务属性的环境产品是政府的重要职责[5]。

2.2环境监测的本质属性

环境监测是环境治理的重要组成部分，是为了抵消公害品(环境污染)的一种公益品。

3 环境监测市场

3.1环境监测市场中的商品

环境监测市场化以商品交换为前提，监测产品既包括有形的监测数据、报告、样品等，也包括无形的运行维护、技术咨询、检测、检验等监测服务——进入交换领域后形成监测商品[2]。

3.1.1 环境监测商品的价值

商品的本质属性是价值，即凝结在商品中的无差别的人类劳动，显然环境监测产品是有价值的。

3.1.2 环境监测商品的使用价值

商品的自然属性是使用价值，即商品能够满足人们某种需要的属性，这里的“人们”一般指商品的购买者(消费者)，所谓满足某种需求即是受益，即购买者一般是受益者。环境监测产品的购买者可以是政府、企业或个人。详见表1。

表1 环境监测市场中的商品Table 1 Commodity in the market for environmental monitoring

注：“*”表示从事环境监测的非营利组织国内未见报道。

首先，政府是环境质量的最终责任人，也是环境监测产品最主要的购买者，当购买者是政府时，环境监测产品是政府环境治理决策的依据，对政府有真正意义上的使用价值，但因政府所购买的环境监测产品不是进入交换领域，故此时的环境监测产品是公益品。

其次，企业(这里指排污企业)是环境监测产品的第二大购买者，但环境监测产品对企业而言往往没有使用价值。因企业本身就是造成污染的根源，企业购买环境监测产品往往是被动的，企业并没有从购买环境监测产品中得到受益，购买本身只是被动的成本投入。而环境监测最终目的是治理环境消除环境污染，所以环境监测产品最终受益者是公众，这就导致购买者与受益者之间的错位，即使用价值的错位，故此时环境监测产品不是典型意义上的商品。

最后，当个人购买环境监测产品时，只是为了满足个人需求，购买者即是受益者，此时的环境监测产品符合商品自然属性，属于商品。

3.2环境监测市场中的竞争

市场竞争是市场的基本特征，通过竞争提高效率，优化资源配置。竞争的主要内容是满足客户的需求，管理学大师彼得·德鲁克更是提出企业存在的目的是创造客户的需求[8]。就单纯的环境监测产品而言，生产者可以是政府直属环境监测机构，也可以是市场化的环境监测公司或社会化的非营利组织。在环境监测市场中，不同购买者对环境监测产品有不同的需求，不同环境监测产品的生产者在经历了市场竞争后，产生的结果也各有优、缺点，具体分析见表2。

表2 环境监测市场中的竞争Table 2 Competition in the market for environmental monitoring

从表2可以看出，作为环境监测产品的生产者，市场化的环境监测公司与政府直属环境监测机构相比，市场竞争后，带来唯一的优点是提高了环境监测产品的生产效率，而原有政府直属环境监测机构所存在的问题，市场化的环境监测公司并没有能通过竞争而有效的解决。更严重的是，由于使用价值的错位，排污企业对环境监测产品的需求仅仅是价格便宜和数据达标，而此时由于市场竞争的存在，市场化的环境监测公司对排污企业的监测数据将严重不可信，这必将是环境监测数据质量沦陷的重灾区。这样的实例已经出现，在某地的环境监测市场竞争中，出现了废气污染源没有监测孔，却有监测数据的低端数据造假现象，管中窥豹，可见其问题的严重性。

相反，十八届五中全会，中央对环境监测原有体制的弊端高度重视，提出了大刀阔斧的改革方案——实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，此次改革必将杜绝地方政府干预环境监测数据的现象。

表2中，只有个人需求的环境监测产品(完全意义上的商品)经过市场竞争后，才能有效的提高产品品质。

3.3环境监测市场中的监管

亚当·斯密提出，市场是调节经济最有效的方式，不需要人为的力量去改变商品资源的走向，而是通过市场自发的力量去调节。但遗憾的是环境监测市场不属于斯密所说的完全市场，环境污染本身就是市场失灵的体现，环境监测产品的非商品性导致那只“无形的手”对环境监测市场无法进行自我调节，竞争在环境监测市场中也往往是无效的。因此，环境监测市场更需要监管。

在环境监测市场化的学术论文中，专家学者们从完善法律法规[2-4]、资质审核、技术监督等不同角度论述了如何进行环境监测市场化的监管，但目前尚未形成统一的环境监测市场化监管办法。对市场化环境监测公司的监管的各个要素具体分析见表3。

表3 环境监测市场化的监管Table 3 Supervision of environmental monitoring market

由表3可见，市场化环境监测机构的环境监测过程中的“行为”直接决定环境监测产品质量，但其环境监测过程中的行为判断是无法监管的，而对市场化的环境监测机构进行的质量控制体系建设审查、考核则对环境监测产品质量的影响不是决定性的，故对市场化环境监测监管存在较大难度。

4 结语

多年来的环境监测事业的政府失灵将环境监测事业推向了市场化，但环境监测的市场化存在诸多问题：环境监测商品使用价值的错位，环境监测市场表面繁荣、背后却存在的恶性竞争，环境监测行为无法监管，其根本原因是由于市场失灵造成的环境污染问题必定无法通过市场化的方法来解决。

反观政府直属的环境监测机构，此次“实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的改革，必将杜绝地方政府干预环境监测数据的现象，如果政府再出台相应的绩效激励政策，政府直属的环境监测机构必将能更好的为环境治理做出贡献，再创环境监测事业的辉煌。

[ 1] 环境保护部文件.环发[2015]20号《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》[EB/OL].(2015-02-05)[2016-03-05]http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/t20150210_295694.htm.

[ 2] 李国刚，赵岑，陈传忠. 环境监测市场化若干问题的思考[J].中国环境监测， 2014，30(3)：5-8.

LI Guogang,ZHAO Cen,CHEN Chuanzhong. Considerations on problems about the marketization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China, 2014，30(3)：5-8.

[ 3] 王海芹，苏利阳.环境空气质量监测体制改革的对策选择[J].改革，2004(10)：136-142.

WANG Haiqin,SU Liyang. Countermeasures of ambient air quality monitoring system reform[J]. Reform, 2004(10)：136-142.

[ 4] 陈斌，陈传忠.关于环境监测社会化的调查与思考[J].中国环境监测,2015,31(1)：1-5.

CHEN Bin, CHEN Chuanzhong. Investigation and thinking on the socialization of environmental monitoring [J]. Environmental Monitoring in China, 2015,31(1)：1-5.

[ 5] 王秀琴，陈传忠，赵岑.关于加强环境监测顶层设计的思考[J].中国环境监测,2014，30(1)：187-190.

WANG Xiuqin, CHEN Chuanzhong,ZHAO Cen. Thoughts about strengthening top-down design of environmental monitoring [J]. Environmental Monitoring in China, 2014，30(1)：187-190.

[ 6] 柏仇勇，胡冠九，袁力.创新我们环境监测质量管理体系初探[J].中国环境监测，2008，24(4):1-2.

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[ 7] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨，卡尔·E·沃尔什.经济学(第四版)[M].黄险峰，张帆,译. 北京：中国人民大学出版社，1996.

[ 8] 彼得·德鲁克.管理的实践[M].齐若兰，译.北京：机械工业出版社，2009.

ConsiderationsonProblemsabouttheMarketizationofEnvironmentalMonitoring

SONG Zuhua1, LING Juan2

1.Nanjing Environment Monitoring Centre, Nanjing 210013, China 2.Gulou District of Nanjing City Environmental Protection Bureau, Nanjing 210000, China

X830

A

1002-6002(2017)03- 0021- 04

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.03.04

2016-03-07;

2016-05-23

宋祖华(1982-)，男，江苏南京人，学士，工程师。