十八大以来党规党纪执行力影响因素分析——基于史密斯政策执行理论模型

□ 邹东升 姚 靖

☆公共行政☆

十八大以来党规党纪执行力影响因素分析
——基于史密斯政策执行理论模型

□ 邹东升 姚 靖

党是我国政治权力体系的组成部分，是国家治理体系的最重要主体，其治理能力是国家治理能力的重要体现。全面从严治党与国家治理现代化在理论逻辑与现实实践上紧密相连。党的自治能力作为党治理能力的前提和基础，一直是学界研究的热点，但目前尚无从党纪党规的执行力角度展开的研究。本文在论证党纪执行与政策执行相似性基础上，以史密斯政策执行模式为基础，通过系统梳理十八大以来的高压反腐成绩，从党纪党规的完善性、执纪主体、目标群体、执纪环境四个方面探究党纪执行力增强的原因，在总结经验的同时，进一步拓展党的治理能力的理论研究。

一、研究背景及分析框架

十八大以来，以习总书记为核心的中央领导集体坚持“零容忍”态度，以“刮骨疗毒、猛药去疴”的决心，“壮士断腕”的勇气惩治腐败，用党纪党规的“铁律”筑起抗腐的“高墙”。在持续高压反腐态势下，一大批贪官纷纷落马，从周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划、苏荣等案件，到孙政才严重违纪案，党纪执行力度之大、之彻底空前未有。再次展示了我党强大的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

（一）十八大以来党纪执行力的现状

9月25日，“砥砺奋进的五年”大型成就展在北京展览馆开幕，中纪委发布中共十八大以来反腐成绩单并于第十展区专栏展出。据其统计，十八大以来，各纪委处分140万余人，立案审查中管干部280余名，覆盖31个省。[1]省部级官员落马达160余名，远超前面26年查处数（图1），其中含中央委员、候补委员40余人。同时，处分党员干部人数由2013年的18.2万人增至2016年的41.5万人。[2]此外，五年反腐实战中，截至今年6月底，各级纪委共受理信访举报1147.9万件次，立案141.8万件，共处分140.9万人，5.4万被移送司法机关。全国纪检监察机关认真实践“四种形态”，共处理148.7万人次。其中，运用批评教育、谈话函询68.9万人次；纪律轻处分、组织调整60万人次；纪律重处分、重大职务调整11.3万人次；严重违纪涉嫌违法立案审查8.5万人次。

党纪执行现状也能从人民群众对党反腐倡廉工作的满意度变化中反映出来。从图2可以看出，十八大以来，广大人民群众对我党“零容忍”的反腐工作和廉政建设工作的满意度逐年上升，从2012年的75%上升至2017年的93.9%。[3]短短五年时间上升将近20个百分点。反腐成绩单让广大民众看到了中央领导集体反腐的决心与勇气，增强了他们对反腐败工程的信心，并使广大民众更加积极主动地参与到反腐中来，使“流动摄像头”无处不在。

图1 1987-2017年省部级官员年度落马人数

此外，十八大以来，因违反中央“八项规定”精神被处分人数与年度总处分人数的比值呈逐年上升趋势，由2013年的25.29%上升至2016年的73.57%；相比之下，查处的违反中央“八项规定”精神的案件数却逐年下降，由2013年的9.44万下降至2016年的1.61万。[4]这不仅说明违反中央“八项规定”精神问题得到有效遏制，基数下降而比例反而上升，这一明显反差更说明了整个腐败的蔓延势头已得到有效控制（图3，为了使数据反映明显走向，在违反中央八项规定精神处理人数与当年总处理人数比值的基础上乘以10）。

图3 2013-2015查处的违反中央八项规定精神问题数及其与当年总处理数的比值

从2016年各省反腐通知单来看（图4），27省共处分官员353629人,超过一半的省份处分官员数过万，河南省位居第一，达31050人，其次是河北、山东；20省共处分厅官数1096人次，仅辽宁一省就有201人。且在纵向上看，许多地区较上年处分官员数有明显增量。[5]如广西，2015年全自治区纪委给予党纪处分6051人[6]，2016年为18695人，同比增长208.96%，党纪执行力度之强可见一斑。

图4 2016年27省反腐成绩单

（二）史密斯的政策执行模型

史密斯的政策执行四因素模型是分析政策执行结果及其原因的有效模式，该模型认为，政策执行效果受一系列因素的影响。主要包括政策本身的完善程度、执行主体、目标群体、执行环境。

党纪执行与政策执行有着天然的相似性。党纪和政策的制定，都是为了实现既定目的而存在，都有执行主体、目标群体，都需在一定的环境中执行，执行结果都受自身完善度、主体、客体、环境的影响。此外，广义上，党纪党规本是党的政策体系的组成部分。党纪执行本是政策执行的一种。本文正是基于此，试图用史密斯的四因素模型来分析党纪执行过程的影响因素。见下图所示：

图5 党纪执行的分析模型

在史密斯政策执行模型下，党纪执行效果是完善的党纪党规、执行主体、执行客体、执行环境共同作用的结果。党纪党规的针对性、明确性、可操作性；执纪主体的执纪方式、执纪能力、对党纪党规运用的熟练程度；执纪对象的个人素质、规则意识、自律自省；法律法规的外在约束、民主监督的丰富渠道、勤政廉政的行政氛围等都能加大党纪执行力度、效果。且这四个因素相互影响、彼此促进，完善的党纪党规为执行主体提供明确的执纪依据，同时又以条例形式指引党内成员行为，发挥党纪党规的指引、预测作用；执行主体执纪结果的公示，对执纪对象有很好的教育意义，使其在反思过程中重新审视、考量自身行为；丰富的监督渠道为执纪主体带来便利，勤政廉政的行政氛围为目标群体自谨自律意识的养成提供沃土；同时，环境的变化、新问题的出现，又会作用于党纪党规的制定机制，从而开启新一轮的制定、完善工作，如此循环，形成了助推党纪执行力的不竭动力。

二、党纪党规的完善性分析

完善的法律法规是依法执政的前提，同理，完善的党纪党规也是依法执纪的基础，是党纪执行力的重要影响因素。党纪党规的完善不仅体现在对现有规章条例的增删与修改，更体现在整个党纪党规体系的完善，使既无真空，又无重叠，结构完整，操作可行。为了将十八大以来党所面临的新形势、新任务、新挑战中获得的党的新实践、新经验以党内法规的形式予以固化，党中央出台了《党的纪律检查体制改革实施方案》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内法规制定条例》，组织修订了《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》，废除了一些旧的规章制度并删去了70余条与法律重复规定的内容，党纪党规体系逐步完善。

（一）党纪党规的针对性分析

党纪党规的制定、完善应有明确的目标导向或问题意识，需具有针对性，在突出执纪重点的同时，根据需要对新出现的问题增设相关规定，及时“堵漏”。如针对纪检监察体制存在的行政监察范围过窄、反腐力量分散、纪律与法律衔接不畅等问题，《党的纪律检查体制改革实施方案》确立了党委、纪委在反腐工作中的责任，并确立“双覆盖”制度，通过巡视、派驻实现监察全覆盖。针对目前出访的“大部队陪同”、“大排场接待”、“高规格宴请”等问题，中央八项明确规定简化接待、轻车简行，总书记甚至带头吃工作餐；针对隐性贿赂如收受礼金、礼品、各类消费卡等，新修订的《中国共产党纪律处分条例》第八十四条到第八十七条作了详细规定，特别是在消费卡的确定上；针对餐桌腐败新变种“一桌餐”，多地已开展专项整治，变“一桌餐”为“一锅端”；针对高压反腐下对“亲”而不“清”的严抓猛打出现的为“清”而不“亲”的懒政怠政，李克强总理强调“庸政懒政怠政”也是一种腐败，要“动刀子”、“出重拳”、公开曝光、坚决追责，[7]针对“大虎”、“拍蝇”过程中频繁暴露的“微腐败”问题，习总书记指出，基层“微腐败”有“小”、“多”、“近”三个特征，小官小贪、次数多、形式多、领域多、离民众近、离基层近，这些特征使“微腐败”易酿成“大祸害”，且向企业大肆蔓延，应加紧制度笼子、严格监督问责、防“微”杜渐。以上这些条例规定及专项整治都使党纪党规富有针对性、实效性。如今年9月，重庆万州通报一起扶贫领域的腐败案。2013年，时任熊家镇古城村党总支书记胡长汉在负责“光荣之家”项目建设过程中，因受好友之托，通过提供虚假身份材料使得2名非优抚对象以优抚对象的名义分别获得购房国家补助资金4万元，胡长汉因利用职权为他人谋利被给予党内警告处分。

（二）党纪党规的明确性分析

十八大以来，我党一直致力于细化党纪条例，将制度的笼子不断加密加固。“八项规定”、“六项禁令”，涉及文风、会风、出访、警卫、新闻报道、文稿发表、接待、宴请等，涵盖党内成员生活的方方面面。如明确规定接待工作不贴横幅、不摆花设草、不安排宴请；会议活动要简化、注重实效，开短会、讲短话、戒空话套话；不准公款宴请或送礼；不准收送礼券或土特产等。此外，新修改的《中国共产党纪律处分条例》将违纪行为划分为政治、廉洁、群众、组织、工作和生活六类，这极大地方便了纪委执纪过程中明确违纪事项范围并确定相应类别。同时，《条例》也细化了许多规定，特别是收受礼金、礼品、健身卡方面。如第八十七条规定明确消费卡的外延，包括健身卡、高尔夫球卡、会所和俱乐部会员卡等。这不仅避免了部分群体利用条例的模糊性做缩小解释以规避党纪党规的惩罚，也使纪检监察部门的执纪依据更加明确，更具可操作性，大大减少了执纪过程中产生的纠纷。

（三）党纪与国法的衔接契合度分析

党纪党规具有法的一般特性，其基本性质属于社会法和软法。由特定的机关，依据一定的原则和程序制定并予以颁布，反映了目标群体即党员的普遍意志和利益，并通过对违纪违规行为的陈列，对党员行为起规范作用。此外，还有明确的执行主体、执行程序、监督主体、监督途径以保障其落实。2014年10月，党的十八届四中全会正式将党内法规纳入社会主义法治体系。2016年1月，新修订实施的《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》，共去除七十余条与现行法律重复规定的内容，使党纪与国法进一步有效衔接。此外，党纪与国法的衔接并不仅限于文本、条例上的契合，同样体现在执纪与执法、纪检监察部门与法检两院的程序对接，对构成犯罪的党内成员，以法定程序移交司法审查，对违法违纪但尚未构成犯罪的成员交由纪检监察部门依规定处理，保证既无重叠又无真空，确保整个社会主义法治体系高效有序运行。

三、执行主体分析

徒法不足以行，再完善的规章制度，没有一以贯之的执行，对党内“四风”的改变、反腐工作、廉政建设毫无助力。执纪主体的独立性、专业性、执纪方式的创新性、灵活性等都会大大影响党纪执行力度。

（一）执纪主体的独立性分析

纪委作为专门监督机关，应保证相对独立地位方可全面履行监督、监察职能。我国纪委实行双重领导体制，即各级纪委受上级纪委和同级党委领导，使得纪委在工作中极易受党委的牵制，难以发挥同级监督作用。2014年6月底，中央政治局会议审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，通过对纪委书记的兼任工作限制、确定领导和人事方面以上级纪委为主，保证纪委执纪的相对独立。这一改革在实践中取得很大成效，新形式的双重领导体制大大减少了同级党委的掣肘，党员不得随意干涉纪委执纪工作，使纪委能更加自主自由地开展监督，有效克服了同级监督难的顽疾。在自主独立的执纪过程中，专业化逐步提高、执行力文化初步形成。[8]

（二）执纪主体的执纪方式分析

执纪主体的执纪方式也是其执纪能力的重要体现。十八大以来，党委、纪委在“正风肃纪”的实践工作中，创新出了一系列的方式方法。打破了以往消极待命、单一化执行的僵局。[9]通过确立领导责任制，反腐工作纪委负监督责任，党委负主体责任，党委书记对本地区党风廉政工作负首责、全责；推行“一案双查”制，出现问题不仅追究当事人责任，而且要倒查追究相关领导责任，加强追责问责。实行“双覆盖”制度，即巡视工作全覆盖、派驻机构全覆盖，确保反腐工作无死角。2016年甘肃省开展的三轮专项巡视，覆盖18所高校和科研院所、35个省直属单位，覆盖率达89.9%，全年开展巡视162轮，共巡查13900个基层党组织，发现问题23015个，组织处理858人，党纪处分941人，向司法机关移送52人。[10]开展典型案例曝光工作，利用当代信息网络，通过在纪委网站挂出、登报或拍成纪录片的形式曝光违纪官员、违纪细节及处理后果，以此对其他党员产生警示和磁斥效应，如中央纪委监察部网站专设“监督曝光”栏目；中科院挂出的“一桌餐”式隐形腐败等。开展系列专题学习，如八项规定、群众路线、两学一做等，提升党员党纪党规意识及自觉抵制腐败的能力。落实责任倒查制度，启动“回头看”。对问题查找不实、敷衍了事的，坚决“回炉”再审，特别是在巡视工作上，摒弃“一巡了之”，确保踏石留印、抓铁有痕。此外还要开展“下沉式”监督、深入基层一线，把脉“微腐败”问题。执纪方式的完善与创新，大大助推了党纪执行力。

四、目标群体分析

党纪的有效执行离不开对执纪对象范围的准确界定和执纪对象的配合与支持。十八大以来，党纪执行从反腐领域转向包括反贪污、职权滥用、索贿受贿、懒政怠政等多领域。同时，新《中国共产党廉洁自律准则》将执纪对象从党员干部扩展至全体党员群体。坚持“巨腐”与“微腐”同治，“老虎”与“苍蝇”共惩。此外，本着“惩罚与教育”相结合的原则，不断提高党员党性修养和遵纪守规意识，通过外压与内引双重发力使党内逐步形成“不敢腐、不能腐、不愿腐”的有效抗腐机制。

（一）目标群体的法规意识分析

党的十八大以来的持续高压反腐成效斐然。随着“三转”工作进一步推进，纪委不断加大监督、执纪、问责力度，坚决遏制腐败蔓延趋势。为了从根源上纠正“四风”问题，提高党员特别是党政官员的廉政意识、公仆意识与行政道德，重塑共产党人的理想信念，党委联合纪委及其他相关部门开展了系列教育活动，如勤政廉政教育、典型案例教育、专题学习、观看反腐纪录片，党员党性修养大有提高，此外，落马官员的下场也为想动歪念头的党政人员敲了一记警钟。在此背景下，从严治党在党员干部间达成共识，当下党政系统出现一股久违的清净之风。康王开发区计生办某办事员表示现在逢年过节也不敢发钱、发礼品，就是果农、企业老板拉来的成车的各种水果也都原封不动地给拉回去了。连最基层都如此谨慎，就更不用提那些处在权力流位置的官员了，可见党纪执行力度之大。

（二）目标群体的范围变动分析

党纪党规体系从逐步建立到日渐完善的过程中，适用对象或约束群体范围不断得到调整，整体呈现出逐渐扩大的趋势。在改革开放初期，中央仅担心小规模的“不正之风”[11]，并未形成规范的“执纪”，中国知网八十年代方刊登有关当代政府官员腐败的文章。随着改革开放的进一步推进，经济快速发展，为各种权钱交易提供了沃土，腐败横生。为遏制腐败蔓延，国家相继出台了一系列决议、规定、条例，2010年1月，在1997年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》基础上修订而成的《廉政准则》颁布实施，并作为该阶段执纪的主要依据。随着腐败的愈演愈烈并不断向基层蔓延，小官巨贪、村干部挪用、克扣赈灾款、救济金等现象频发，仅对党员领导干部作出规范的《廉政准则》已无力遏制腐败之风。在此背景下，新修订实施的《中国共产党廉洁自律准则》于2015年10月颁布实施，将规范对象扩大至8900多万党员，将反腐工作扩至全群体，打虎拍蝇同时进行。持续高压反腐到今天，面对反腐后遗症为“清”而不“亲”的怠政懒政问题，执纪工作进一步转变，扩大了反腐败的领域范围。党纪执行力度正是在这不断完善、调整的过程中逐步得到加强。

五、执行环境分析

党纪党规的执行是在一定的环境中进行的，党纪党规的增加、删减和修改也是以环境的变化、新状况、新需求为基点的，党纪执行力度与执纪环境状况密切相关。十八大以来，法律体系的进一步完善、公民监督的丰富途径和路径畅通、党政系统自上而下的勤政廉政氛围，将党纪执行力度再次拔高。

（一）作为外压法律体系的完善性分析

党纪与国法在本质上是一致的，但党纪要严于法律。党纪的制定必须在合乎法律的前提下进行，虽然各国政党的产生方式不同，但都必须在宪法的框架下活动[12]。党必须依法执政、依法治国，带头守法。完善的法律能以强力对人类意志加以约束，自然能以法的一般属性对党员形成威慑，法律的规范作用本身就能起到很好的制约效果。此外，法律通过对一部分严重违纪事项的规定，为党员行为提供戒尺，很大程度上阻止了更严重违纪行为的产生。因此，法律体系的完善必然促进“依法治国”理念与实践的常态化进程，形成纪委严格执法、党员自觉守法、公民积极监督的和谐氛围，使党纪执行力在高压反腐与坚守自律中进一步提高。

（二）作为外压的公民监督途径分析

公民监督的实效以公民检举权行使为前提，而公民是否行使检举权，则是出于对自身意愿、能力评估、风本衡量、后果预测综合考量后的理性选择。[13]信息化时代，网络反腐成为创新公民监督检举权实现的新路径。言论自由权使得公民可以通过披露党政人员的违纪行为，使之引起相关部门注意而启动调查程序。同时，公民在网络领域的另类话语权，使其可以借助“四微一端”（微信、微博、微视频、微电影、手机客户端）线上动员，形成强大压力迫使党政部门回应其质疑。此外，2013年9月2日，中央纪委监察部网站正式上线，开辟了民意直达纪委的“绿色通道”，此后又相继开通了“客户端”、“微信公众号”，“客户端”专设“反四风”举报栏目。此外，2015年12月起，每逢元旦春节、五一端午、中秋国庆期间，网站都会开通“违反中央八项规定精神问题监督举报曝光专区”，并开设“我要举报”窗口。鼓励广大网民对宴请吃喝、收送礼品、公款旅游等违反“四风”的公职人员进行检举。这些做法不仅畅通了公民监督举报途径，更培养了公民的权利意识，使其主动参与到监督中来。公民监督的直接性、广泛性，为纪委开展工作提供了诸多便利，尤其是在问题发掘、取证等方面，而且也很好地解决了“谁来监督监督者”的问题，有效防止了纪委作为执纪主体的“监守自盗”，对党纪执行力的推进大有助益。

党的十八大以来，党纪党规的逐步完善，执纪主体执纪能力的提高以及执纪方式的创新与灵活运用，执纪对象的全群体覆盖及从严治党共识的达成，完善的法律法规、畅通的民主监督渠道、勤政廉政的行政氛围，大大加强了党纪执行力度。在五年的砥砺奋战中，反“四风”工作取得长足发展，腐败蔓延趋势已总体控制，党风廉政建设迈出了历史性的一步，党纪执行成绩举国共睹。但反腐败工作不能松懈，党风廉政建设亦不可歇脚，我们在欣喜于现有成就的同时，必须做好未来部署，立足党的十八大以来的成功经验，继续探索，不断创新。

[1]“砥砺奋进的五年”大型成就展展板图片选登（十）.

[2][3][4]中央纪委监察部网站.大型成就展“数”说正风反腐 [EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201709/t20170930_108257.html.2017-09-30.

[5]人民网.27省份晒2016反腐成绩单超千名厅官被处分[EB/OL].http://politics.people.com.cn/ywkx/n1/2017/0207/c363762-29064266.html.2017-02-24.

[6]2015年广西壮族自治区党风廉政建设和反腐败工作情况通报会会议记录.

[7]十二届全国人大三次会议《政府工作报告》.

[8]保罗托马·斯，大卫·伯恩.执行力[M].白山译.中国长安出版社，2003.

[9]朴贞子，金炯烈等.政策执行论[M].中国社会科学出版社，2010.

[10]中央纪委监察部网站.甘肃：图说正风反腐成绩单去年处分党员干部6909人[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201701/t20170118_92947.html，2017-02-03.

[11]Myers JT.China:Modernization and“Unhealthy Tendencies”[J].Comparative Politics，No.21(1989).

[12]朱德宏.论党纪与法律的关系及其协调[J].探索，2016（03）.

[13]洪丹娜,吴家清.公民检举权实现机制研究[J].中国宪法年刊，2016.

作 者：邹东升，西南政法大学中国信访与法治中国研究中心主任、教授、博士生导师姚 靖，西南政法大学政治与公共管理学院行政管理学硕士研究生

责任编辑：马 健

西南政法大学2017年度学生科研创新项目“十八大以来党纪执行力的影响因素分析——基于史密斯的政策执行模型”（2017XZXS-110）。