常州市环境污染刑事案件联动查处的发展

汤颖+张晓晖+刘智强+于乐+邓文英

摘 要：常州市在江苏省内率先建立了环境保护联动执法机制，把解决环境问题的行政手段和法律手段有机结合起来，实现了环保行政执法与司法的有效衔接。本文较为具体地阐述了常州市环境保护联动执法的发展及经验，并在此基础上全面、客观地分析了常州市环境污染刑事案件联动查处存在问题。

关键词：常州市；环境污染刑事案件；联动查处

中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0157-02

作者简介：汤颖（1987-），女，汉族，江苏常州人，硕士研究生，科员，中级工程师，任职于常州市环境科学研究院，江苏常环环境科技有限公司，研究方向：水污染防治。

一、常州市环境保护联动执法的发展及经验

（一）出台相关环境保护联动执法制度

环境质量的提升离不开环境执法力度的不断加大和执法手段的不断创新，尽管近年来我市太湖治水、城区清水、污染减排等环保工作取得了一些成效，但环境问题仍然较多、环境矛盾不断凸显。

为此，2011年下半年，常州市环保局会同市中级法院、市检察院、市公安局联合颁发了《关于建立环境保护执法联动机制的暂行规定》。通过借助环保专业资源，建立线索获取、提前介入、快速处置、严厉打击的平台，初步明确了建立环保执法联动制度的方向。为进一步推动环保联动执法制度创新，2012年8月，常州市环保局与公安、检察、法院和环境公益协会联合印发了《常州市环境保护执法联动制度》，包括联席会议制度、联络员制度、派驻环境保护执法联动人员制度。环保执法联动制度的初步形成使环境公益保护实现了联动执法、联动调查、联动研判、联动预防的“四联动”，使环境执法形成了工作合力。

（二）成立常州市环境保护联动执法中心

良好的制度设计是前提，有力的平台建设则是基础。2012年11月21日，我市成立了全国首家环境保护联动执法中心。中心集环境公益诉讼案件集中办理、环保联动执法、环保警示教育于一体，内设市环境保护检察工作站、市环境保护警务工作室、市环境保护巡回法庭、市环境公益协会四个机构，构建了环境公益诉讼行政、民事、刑事三位一体的多元化保护模式，改变了过去环保领域行政执法、司法和民间力量各自为战的局面，全力打造“检察引导、联动执法、三位一体、维护公益”的环境维权新模式，实现一站式环境维权。我市还专门成立了联动执法领导机构，以联席会议和联络员会议的形式定期协调推进联动执法各项问题的解决。

（三）开展一系列专项实战

联动执法的核心作用在于“实战”，也就是要做到对环境违法犯罪案件的“精确打击”。为此，我市连续制定了2013年、2014年联动执法的工作方案，持续开展了一系列环保联动执法专项行动。加强与公安、检察、法院等部门的联动，通过法律、行政、经济、技术等综合手段，采取突击抽查、随机抽查等多种措施，加强对化工、印染、水泥、电镀、污水处理厂、危险废物处置、化工园区等重点行业、重点区域和重点企业的监管力度，对无证塑料粒子小作坊、危废监管重点源单位、饮用水源地等重点监管行业、重要保障区域开展专项执法。截止2014年上半年，累计组织专项行动20余次，出动执法人员260余人，检查企业300多家。一方面对环境违法行为起到了有力的教育和震慑作用，促进了企业提高其环保意识和法制观念；另一方面，也增强了联动执法各部门的凝聚力，磨合了执法方式，锻炼了执法队伍。

二、常州市环境污染刑事案件联动查处存在问题

（一）证据采集认定困难

证据是环境污染刑事案件查处的核心和关键所在。然而，常州市环境污染刑事案件在查处过程中往往会出现证据采集和认定困难、移送的证据标准不明确、在客观上难以满足刑事司法需要等问题。

一是环保行政执法现场取证难。环保部门在法律范围内的执法手段和措施十分有限，没有行政强制权，特别是对于案发时间大多在夜间，案发地点大多比较偏僻，肇事者以个体运输户为主，人员复杂的环境执法案件，没有现场强制手段难以立即锁定违法嫌疑人，造成违法嫌疑人有充足的时间和空间逃避调查。即使通过调查及周边走访已锁定污染责任人，但当环保执法人员开展询问调查取证时，被调查人却对调查工作不予配合，对违法行为百般抵赖，对环保执法人员制作的现场笔录拒不签字等，造成取证困难，难以形成证据链。虽然法律法规明确规定执法相对人有配合、协助执法部门调查取证的义务，但在具体的执法取证过程中，环保执法人员仍然面临着“进门难”、“见面难”、“取证难”三大阻碍和困扰，这种“企业无赖、环保无奈”的现象导致环保执法人员不仅耗费许多人力和物力，而且直接影响到执法效果。

二是环境案件证据收集固定难。环境污染案件时效性很强，证据稍纵即逝，难以固定收集保存。新《刑事诉讼法》规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这为行政执法与刑事司法的有效衔接提供了依据，提高了刑事司法案件的工作效率，因此，行政执法机关现场收集的即时证据应该作为不可复制的唯一证据。尽管行政执法证据可以作为刑事司法证据使用，但实际操作中环保行政执法与公安刑事司法掌握的尺度程序不一样，行政执法机关取证手段单一，查证力度有限，自身能力水平有限，缺乏强制执行手段，行政执法部门提交的证据往往达不到公安立案的要求，难以形成证据链，对案件的查证难度大。

三是环境案件损害评估鉴定难。环境损害鉴定评估作为司法途径或行政调解解决环境纠纷的必要环节和有效手段，是环境修复、损害赔偿或补偿得以实现的关键因素。建立有资质的评估鉴定机构，是有效推进资源环境司法保护的一项当务之急。目前常州尚不具备环境损害司法认定资质的单位，虽然常州市环境监测中心已经在鉴定方面做了一定的硬件准备，初步具备符合要求的鉴定能力，但因为没有取得鉴定资质，中心出具的数据还要经过省环保厅、省司法厅认证程序，大大影响了办理环境污染案件的效率。

（二）行政与司法衔接不顺畅

2013年12月，环保部、公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。之后，江苏省环保厅、公安厅又联合发布了《关于加强全省环境保护与公安部门执法衔接配合工作的实施意见》，建立起环境行政执法与刑事司法联动衔接的工作机制。但总体而言，行政与司法的衔接仍不顺畅。

一是环境行政违法与犯罪行为界限不清。环境污染犯罪是行政犯，以违反相关环境保护法律为前提，这就导致一般的环境违法行为与犯罪行为表现形式均是违反环境保护相关法律规定，只是危害程度不同而已，在实践中环境行政执法人员调査初始难以区别环境违法行为与环境犯罪行为。

二是程序啟动存在两难。我国法律并未赋予环境行政执法机关环境侦査权，导致其收集证据手段有限，如果常州市环境监察支队认为需要进一步追究行为主体刑事责任就只能移送常州市公安机关侦査；但常州市公安机关由于证据、法律适用等问题往往不敢轻易立案，这就导致证据采集不及时，延误刑事侦査、取证抓捕的最佳时机，最终出现“环保部门不能查，侦査机关不敢立”的两难局面。

（三）队伍建设能力不足

环保部门、公安机关、检查机关和人民法院对日益增多的环境污染刑事案件在人员支撑方面尚显不足。尽管有一定的人员配置，但队伍的人员数量、整体素质和专业能力相对欠缺。

环保部门执法人员的素质与其所肩负的环保责任、当前环境违法犯罪形势存在一定差距。公安机关内部并未设立针对环境犯罪的专门内部侦察机构。此外，检察机关和人民法院普遍存在环境保护理念及环境管理专业知识欠缺的问题，这些都将影响环境污染刑事案件查处的专业性和公正性。

[ 参 考 文 献 ]

[1]邓文英，周静，田静思.常州市环境民事公益诉讼的实践评析——兼论我国环境民事公益诉讼制度的构建[J].法制与社会，2014（31）.endprint