关于完善检察机关提起环境公益诉讼的配套制度的思考

洪鸿+孙晓男

摘 要：2015年以来，最高人民检察院做出从生态环境领域发力探索检察机关提起公益诉讼制度的重要部署。近两年来，各地公益诉讼制试点工作，取得了丰硕的成果。面对新形势新任务，各地检察机关应认真总结经验做法，在加强生态环境领域司法保护的同时，从明确诉前条件和程序及完善现有法律制度出发，推动检察机关提起公益诉讼制度的完善，促进法律监督职能作用得到更好更充分发挥。

关键词：环境公益诉讼；配套制度

中图分类号：D926.3；D925 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0125-01

作者简介：洪鸿（1982-），女，汉族，辽宁辽阳人，法学学士，辽宁省辽阳市宏伟区人民检察院侦查监督科，科长，研究方向：刑事法律研究；孙晓男（1979-），女，汉族，辽宁辽阳人，文艺学硕士，辽宁省辽阳市宏伟区人民检察院法律政策研究室，主任，研究方向：刑事法律研究。

2015年以来，最高人民检察院做出从生态环境领域发力探索检察机关提起公益诉讼制度的重要部署。近两年来，各地公益诉讼制试点工作，取得了丰硕的成果。面对新形势新任务，各地检察机关应认真总结经验做法，在加强生态环境领域司法保护的同时，群策群力推动检察机关提起公益诉讼制度的完善，促进法律监督职能作用得到更好更充分发挥。

一、明确诉前条件和程序

民诉法修改立法用意之一在于公益诉讼具有诉讼标的的公共性、诉讼目的的预防性等特点，事关国家、社会公共利益和不特定多数人利益。现阶段环境污染问题的解决，往往不是简单的法律问题，需要社会各方面共同努力。检察机关代表国家和社会公众提起环境民事公益诉讼，可能会打破传统民事案件中原被告双方诉讼力量的平衡，增加司法机关插手社会事务的风险，影响司法的独立性，因而在提起程序和条件上也应受到一定的限制。在通过立法手段赋予检察机关提起公益诉讼职权的同时，还应明确规定检察机关提起环境公益诉讼前置条件和程序，即必须是检察机关在履行职责中发现的案件线索，或是收到明确的监督申请受理的案件，在采取督促起诉、支持起诉和发出检察建议等监督手段，不足以实现维护法律实施的目的时，方能向法院提起环境公益诉讼。也就是只有在有关机关组织无能力或怠于提起环境公益诉讼，检察机关在穷尽了其他的方式，都不能使有关机关、组织行使权利，履行义务，方能启动提起环境民事行政公益诉讼程序。针对法律规定的社会组织由于种种原因在接到检察机关的问询明确表示将不提起环境公益诉讼的情况，笔者认为应将其与法律规定的机关提起环境公益诉讼的情形相区别，法律规定的机关提起公益诉讼既是权利也是义务，检察机关提起环境民事公益诉讼前，应先向法律规定的机关发出检察建议，督促其履行提起公益诉讼义务，而对社会组织提起公益诉讼只是他们被法律赋予的权利，我国法律未强行规定某个社会组织必须提起公益诉讼的义务，因此在明确得知相关组织不提起公益诉讼的回复后，检察机关有权代表国家和社会公众以污染者为被告提起诉讼。当然，如果有关组织向检察机关表达提起公益诉讼存在的现实困难，检察机关则有必要启动支持起诉的程序。此外，提起行政公益诉讼之前，检察机关也有必要先行向相关行政机关发出督促其依法履职的检察建议。据了解，在2015年5月至2015年10月仅5个月的时间里，检察机关通过发出检察建议等前置程序，纠正行政机关违法或依法履职8起，行政机关已经纠正违法或履行职责的有6件。环境公益诉讼前置程序，既缓解了检察机关相关部门的办案压力，节约了检察和审判机关的司法资源，保持了司法的独立性，又有效处置了行政违法行为，促进了环境保护工作的深入开展。

二、完善现有法律

现行《民事诉讼法》第五十五条的规定范围过于狭窄且具有很大的模糊性，况且现有法律也没有明确究竟哪些机关可以提起公益诉讼。通过新修改的《行政诉讼法》新增“行政公益诉讼”条款，检察机关获得了提起行政领域环境公益诉讼的法律授权，但该法并没有明确赋予检察机关办理此類案件的调研取证权。《海洋环境保护法》第89条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该法第五条则规定，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理。《环境保护法修正案》第五十八条规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两项条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，对提起环境公益诉讼的社会组织的原告资格进行了概括性规定。环境污染损害社会公共利益，法律规定的机关或组织也可能存在怠于提起诉讼的情况。因此，国家有必要及时修改相关法律，完善检察机关提起公益诉讼的原告资格，对《人民检察院组织法》适当调整要落实司法体制改革措施，成立跨行政区域的检察机关和审批机关。在修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》时，也要明确跨地区公益诉讼案件的管辖范围和检察机关对公益诉讼案件的调查取证权。实践中，特别是在办理环境行政公益诉讼案件中，如果遇到相关行政机关不配合，以种种理由搪塞，也会给检察机关调查取证制造阻碍，从而影响检察机关公益诉讼工作的成效。由于办理公益诉讼案件涉及利益群体广泛、鉴定程序周期长、调查取证困难，在诉讼时效、举证期限方面，也可比照其他类型案件，在原有基础上进行适当延长。endprint