城乡建设用地增减挂钩试点工作政策与实践解读

王鹏翔

城乡建设用地增减挂钩是基于我国城镇化、工业化快速推进，保经济增长、保耕地红线、保社会稳定压力加大的特定发展阶段和特殊国情才开始实施的一项独创性政策。开展城乡建设用地增减挂钩试点是深化改革土地管理制度的创新性举措，对有效保护耕地、优化城乡建设用地布局、促进城乡统筹发展具有重要意义。

一、增减挂钩的基本涵义

所谓城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，达到城乡用地布局更合理的目标。

二、增减挂钩的审批运行模式

按照《国土资源部城乡建设用地增减挂钩管理办法》（国土资发[2008]138号）的规定，城乡建设用地增减挂钩试点项目以土地利用总体规划和城镇建设规划为统筹，以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理。挂钩项目区可在试点市、县行政区内设置，实行整体审批制。市级国土资源部门负责对项目区实施规划审查、报批，督促县级政府按时完成拆旧地块复垦及周转指标归还工作，组织拆旧地块复垦项目立项和验收，下达立项批复和验收意见。县级政府是挂钩试点工作的责任主体，负责挂钩实施规划的申报、实施，协调解决项目区实施中出现的问题，组织拆旧地块复垦初验等工作，按要求归还挂钩周转指标。县级国土资源部门负责挂钩试点工作的日常管理。

三、有关政策解读

（一）周转指标的理解。城乡建设用地增减挂钩周转指标是指开展增减挂钩工作置换出来的新增的建设用地面积，也就是扣除了安置区之后的建新区的面积。另外，挂钩周转指标按年度计划管理模式进行管理，每年下达周转计划指标，周转计划指标不能滚动使用。

（二）审批基本程序。1、申报项目。首先申报拆旧还建实施方案，明确归还指标的期限，由省厅批复后，下达增减挂钩周转指标。2、申请使用周转指标。在挂钩指标归还期内，可以先期使用周转指标的80%。3、拆旧复垦。要求及时实施拆旧复垦工作，归还周转指标，对未能按时归还挂钩指标的试点县市，停止下达下一年度挂钩周转指标，情节严重的，停止试点县建设用地审批。4、项目验收。由市国土资源行政管理部门依据相关规定，组织农业、水利、财政、交通、环保、林业等部门及省级专家库中的专家等共同组成验收工作小组对项目拆旧区实施情况进行验收。

（三）资金筹措。城乡建设用地增减挂钩工作是一项全面、系统的工程，是实现城乡统筹发展的平台，各种惠农政策可以通过挂钩试点项目的顺利推进而发挥更大的惠农益农效益。资金来源主要包括：（1）使用增减挂钩周转指标报批新增建设用地应收取的相当于耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费的价款；（2）使用增减挂钩周转指标出让新增建设用地产生的土地增值部分的收益；（3）城镇土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的资金；（4）各部门配套的涉农项目资金；（5）项目实施企业投入的资金；（6）各县（市、区）通过挂钩指标融资或其它方式筹措的资金。

（四）资金使用。通过增减挂钩置换的建新区用地报批，不需要向省、中央繳纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。开展增减挂钩工作的资金来源主要是建新区土地增值收益和通过项目的惠农资金。挂钩指标土地出让增值收益用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设。

（五）可以有效地解决“三大指标”问题。在开展增减挂钩的工作中，要求建新区、还建区新增的建设用地不得大于拆旧复垦区面积，占用的耕地不得大于复垦整理出来的耕地面积。通过挂钩试点置换的建设用地，不占年度计划指标，也不增加规划期内新增建设用地规模指标。开展挂钩试点工作可以解决建设用地规模、年度用地计划和耕地占补平衡三大重要指标制约。

（六）复垦标准。在拆旧区土地复垦过程中，要因地制宜，结合复垦区周边环境，优先复垦为耕地，但不是必须将拆旧区复垦为耕地，可以复垦为园地等其它农用地，要结合实际情况，灵活处理。复垦的标准由市国土资源局参照有关政策另行规定。最基本要求是要达到耕种的基本条件。

四、开展挂钩试点的意义

挂钩试点是一项含金量极高的工作，从一定程度上解决了耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，建设用地“缺计划”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡发展“缺抓手”等诸多现实难题，尤其是对作为传统农业大市、经济欠发达的地区而言，具有极强的现实意义。（1）开展挂钩试点，破解土地规划、计划瓶颈制约，为我当地经济社会发展拓展新的空间。（2）开展挂钩试点，加大国土整治力度，有利于增加耕地数量、提高耕地质量。（3）开展挂钩试点，充分挖掘土地潜力，有利于提高农村土地的节约集约利用水平。（4）开展挂钩试点，有利于促进社会主义新农村建设和城乡统筹发展。endprint