检察办案组织研究

周娜+殷凯

摘 要：长期以来，检察机关办案实行办案人承办、部门负责人审核、检察长（检察委员会）决定的“三级审批制”办案模式，在特定时期适应了我国检察工作的发展需要。但是，随着依法治国和司法体制改革的纵深推进，该种模式办案主体与决定主体相互分离，“办而不决，决而不办”，检察官主体地位缺失，难以适应新时期对检察工作提出的要求。构建权责清晰、监督完善的办案组织已经迫在眉睫。

关键词：检察办案；组织；改革

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0093-03

作者简介：周娜（1971-），女，汉族，辽宁葫芦岛人，学士学位，辽宁省辽阳市人民检察院，副检察长，研究方向：法律；殷凯（1967-），男，汉族，辽宁辽阳人，学士学位，辽宁省辽阳市人民检察院法律政策研究室，主任，研究方向：法律。

对于检察办案组织，法律没有做出明确规定。2015年9月，最高人民检察院出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”，为检察办案组织的构建指明了方向，2017年，我省全面推开司法责任制改革试点工作，但是，在改革试点中如何操作实施，则需要对检察办案组织有一个正确的理解。本文将从检察办案组织的基础理论着手，以我市当前检察官办案责任制改革为分析支点，研究探索检察办案组织的具体形式以及如何构建符合检察实际的办案组织。

一、檢察办案组织的基础理论

（一）检察办案组织的概念

作为检察权运行最基本单元，检察办案组织在检察实践中存在已久，但对其概念的界定一直都只学术上的探讨，无论是刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，还是人民检察院组织法等等，从未有任何一部法律对其概念做出明确规定。长期司法实践中实行的“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的办案模式，办案权与决定权相互分离。笔者认为，按照中央提出的司法责任制改革初衷，检察办案组织不仅是检察权运行的载体，更是司法责任承担者，是办案权和办案责任的统一体。对检察办案组织较为科学的界定应当是：检察机关依法履行司法办案职责时，在检察长（检委会）的领导下，根据各业务条线的案件数量、类型以及案件难易程度等情况，采取的由检察官负责并决定、检察辅助人员协助的案件承办及责任承担的组织形式。

（二）检察办案组织的特点

1.检察办案组织是办案权与决定权相统一的组织。从司法实践看，在改革前旧的办案组织中，办案检察官一般只负责办案，最多具有所谓的建议权，根本不具有决定权。业务部门负责人一般具有审核权，而决定权掌握在检察长（主管副检察长）和检察委员会手中。在改革后新的检察权运行模式，省院权力清单规定将部分案件决定权赋予检察官行使。

2.检察办案组织为自己职务行为承担责任。在改革前旧的办案组织模式下，虽然层层把关，看似管理严密，实则系统内部权责不明晰，绝大部分情况都由集体承担责任，检察官一般只对案件事实和证据负责。在改革后新的办案组织模式下，检察官既具有办案权又具有决定权，并承担终身责任。

（三）检察办案组织的功能

一是能够独立办案。检察机关履行法律监督职责主要是通过办理案件的形式来行使。独立办案意味着办案组织可以在法律规定的权限范围内进行侦查、审查逮捕、审查起诉等活动，执法办案受到法律保护。

二是能够独立作出决定。办案组织就是检察机关内部独立办理具体案件的基本单位。独立办案意味着其能够依据相关法律法规，在职责范围内作出符合法律规定的决定，而且这一决定不能被其他组织径行改变，其他组织如有意见分歧，应当报请上级审议决定。

三是能够独立承担责任。办案组织在办理具体案件的过程中，就相关事实和法律问题独立作出决定，如批准逮捕、提起公诉等等，这些决定的作出既是权力行使的表象，更是责任承担的基础。因此，能否独立承担办案责任是鉴定办案组织真实与否的重要标准。

二、国内外研究状况

（一）国内检察改革目前办案组织研究状况

各业务部门普遍采用独任检察官或者检察官办案组的组织形式。自侦部门暂按原工作模式运行，主要采用团队制检察官办案组织形式，侦监、控申、监所等业务部门主要采用独任检察官办案组织形式，公诉、民行部门一般采用独任检察官和专业化检察官办案组织形式，案件管理、研究室、预防等其他综合业务部门主要采用独任检察官办案组织形式。进入员额的领导干部既可以独任制办案，也可以进入办案组办案，但均要求承办一定数量的案件。

（二）我市检察改革目前办案组织搭建状况

根据案件数量、类型、难易程度等情况，自侦部门主要采用团队制检察官办案组织形式，侦查监督部门主要采取独任检察官和临时办案组两种形式，公诉部门按照金融、侵财、毒品、未检等区分成立专业化办案组，民行部门成立行政执行专业化办案组，案件管理、法律政策研究、预防等其他综合业务部门主要采用独任检察官办案组织形式。按照内设机构改革后的职能分工，合理分配检察官员额，科学设置检察官办案组。在前期工作基础上，进一步完善健全以检察官为中心的办案组织，动态合理配备检察官助理和书记员，最大限度用好用活用足现有辅助力量。

（三）国外研究状况

独任制是检察办案组织基本形态。无论是大陆法系的法国、德国、台湾地区还是英美法系的美国等国家，检察官都是一级独立的办案组织，检察官对自己所承办案件都具有决定权，并为此承担责任，检察官在行使办案权力时，特别就相关法律问题作出决定时，其享有相当大的决定权，这种权力表现在其上级（主任检察官或者检察长等）不能径行改变其决定，且这种权力受到法律保护。如：美国的检察职能以个人负责制为基础，具体表现在检察官在办理具体案件过程中，有权独立地就案件的调查和起诉作出决定，并且享有极大的自由裁量权。endprint

检察官独立履职享有职业保障。域外国家和地区普遍实行检察人员分类管理制度、赋予检察官职务豁免权、严格规范检察官选任、惩戒程序，有效保证检察官独立履行办案职责。如，德国检察人员根据岗位职责和任职条件不同，大致可以分为：检察官、副检察官（司法公务员）、书记员和其他公务员四大类。检察官之外的人员由检察长从经过专业技能培训获得合格证书的申请者中录用和管理，不设置相应的业务部门对其进行管理。德国检察官实行任职终身制，具有较大的独立性，身份受法律保护，非因法定事由不被免职，且其职业准入制度相当严格，成为检察官须经过严格的选任程序。

检察官独立履职受司法化监督。检察官虽然能独立履行职责，但因其行为具有法律意义、产生法律效果，对当事人的权利义务状态产生影响，所以其行为必须受监督制约，以保证法律得到正确实施、正义得到最大化实现。为此两大法系国家均设计了符合检察官制度特点的监督制约机制，以保障检察官公正办案。

三、构建检察权独立行使的检察办案组织的路径选择

（一）明确检察官独任制为检察机关基本办案组织

构建独任制的检察官办案组织，明确检察官是检察机关司法办案的基本单元，其直接对检察长和检委会负责，中间不存在其他层级。让检察官独立开展事实认定、证据分析和法律适用等工作。检察官办案责任制度的核心在于确立检察官的独立司法人格，“独立”的标准十分明确，即检察官在办理案件是独立发表自己的意见，且该意见必须是充分的，其他检察官（包括检察长）只能对办理案件检察官的法律文书进行形式审核，而不能直接改变办案检察官的意见。具体在设置检察官办案组织时，可根据需要建立不同的办案组，实行不在具体案件办理过程中的专业化办案。

独任检察官依照法律规定和检察长委托履行职责；主任检察官除履行检察官职责外，还负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理等工作；业务部门负责人除作为检察官或主任检察官承办案件外，还履行组织研究涉及本部门业务的法律政策问题，召集检察官联席会议讨论重大、疑难、复杂案件，为承办案件的独任检察官或者检察官办案组提供参考意见，负责本部门司法行政管理及党建队建等工作。检察辅助人员的职权依据检察机关检察人员职权划分指导意见执行。检察官助理在检察官的指导和安排下，协助检察官履行司法办案职责。原则上，除检察官亲历性事项以及在职权范围内对办案事项作出处理决定外，检察官在司法办案工作中的其他职责都可以由检察官助理承担。书记员在检察官的指导和安排下，完成司法办案过程中事务性、程序性工作任务。

（二）健全检察官独立履职保障机制

一是完善人员分类管理。将检察人员分为检察官、检察辅助人员、行政人员三大类，并细化检察官员额配置，建立各类检察人员单独等级管理序列，实行按期晋升，畅通检察人员职务级别的晋升渠道，明确不同人员的岗位职责以及绩效考评办法。同时，落实薪酬待遇，并适当拉大不同类别检察人员薪酬待遇差距，真正让优秀检察人员“进得来”“留得住”、“升得上去”。

二是取消中间审批环节，废除“三级审批”制。检察官在检察长的领导下独立承办案件，不再经过审批。审查逮捕、审查起诉案件，一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。独任检察官、主任检察官对检察长（分管副检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定。检察院直接受理立案侦查的案件，一般由检察官办案组承办，简单案件也可以由独任检察官承办。决定初查、立案、侦查终结等事项，由主任检察官或独任检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长（分管副检察长）决定。诉讼监督等其他法律监督案件，可以由独任检察官承办，也可以由检察官办案组承办。独任检察官、主任检察官对检察长（分管副检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定。

三是完善职业保障机制。对纳入员额制管理的检察官，应享受身份保障。除非因故意或重大过失造成错案，且经法定程序，检察官身份不被随意解除。

（三）创新检察官独立履职的内部监督模式

1.通过履行案件审批、审核与审议权，实现纵向监督

一是检察长（分管副检察长）通过审批案件、听取情况汇报、签发法律文书等方式，对司法办案活动进行监督。

二是加强检委会建设，落实对重大、疑难、复杂案件的有效监督。第一，创新设立检察长决策辅助机构专门委员会，审议由检察长依法决定的案件，确保多数案件得到充分讨论，实现多层次监督。第二，制定检察院检察委员会组成及工作办法，在机构组成与职责、议题提请、议题审议、决定执行和督办等多方面进一步细化；第三，市级院制定派员列席基层检察委员会会议制度，加强对基层检察院检察委员会议事工作科学指导和有效监督。第四，制定检察委员会专职委员案件实体审查工作制度，充分发挥专职委员自身司法实践经验丰富、办理复杂疑难案件能力和调研能力强的优势，加强对案件办理的有效监督，提高检委会审议案件质量和议事效率。

三是建立检察官联席会议制度，确保对案件实现横向监督。对提请检委会和专门委员会审议的案件必须经检察官联席会议事前讨论，这是以检察官集体智慧、会诊解决案件办理中遇到的疑难、复杂、敏感问题和有重大意见分歧的有效做法，也是加强内部办案监督的一项重要举措。

四是检察官负责对所配备的检察辅助人员办案中执行纪律和规范司法行为进行监督管理。

五是检察官办案组中的主任检察官对本办案组办案工作负责，同时对本组中检察官、检察辅助人员办案中执行纪律和规范司法行为进行监督管理。

2.通过对案件管理检查、流程监控和质量评查，实现横向监督

一是采用案件流程管理手段，实现动态监督。案件管理部门以案件受理、分流、办理、结案等环节为关键节点，对办案流程是否合法、规范、及时、完备进行全程、同步、动态的流程监控；对涉案财物进行监管，对法律文书管理、案件信息公开工作进行监督指导，杜绝办案中的随意性和选择性。

二是开展案件质量评查，实现“倒逼”监督。成立了案件质量评查机构，从有关业务部门和基层院资深检察官或业务骨干中挑选人员，设立刑事监督、民事行政监督、刑事执行监督、自侦案件监督等五个专业评查小组，将通过重点评查、随机评查、专项评查和个案评查等方式，从事实认定、证据采信、法律适用、办案程序等方面客观、公正、全面评价办案质量，有效防止错案、严重瑕疵案件的发生。

三是建立执法档案，实現“留痕”监督。每名员额检察官均建立执法档案，有关履职情况、完成工作任务情况、案件检查评查情况、研修成果、获奖励情况、责任追究情况、业绩评价情况都将直接记载其中，并报有关部门备查。

检察办案组织是履行检察职能的基本主体，根据司法规律和检察工作实际，确立以独任检察官为主体的基本办案组织是保障检察职能正确履行的前提，也是解决检察官“办案，不决定，但负责”现象的题中应有之义。当然，在健全办案组织的同时，更应完善相关的配套机制，如实施人员分类序列管理制度、健全职业保障制度、厘清检察官与检察长或者检察委员会的关系等等，确保办案组织搭建顺畅，真正实现司法责任制改革的初衷——谁办案谁负责、谁决定谁负责。endprint