续发型行政行为效力认定的审查模式

摘 要：续发型行政行为和先行行政行为构成复合行政行为。在认定续发型行政行为的效力问题上，以维护行政行为公定力为原则，违法性继承为例外。先行行政行为的效力对续发型行政行为的影响方式因审查模式而异，在实践中有形式审、另案审和实质审三种模式，理论上有将先行行为的要件内化为后续行为要件的新主张。然而，从典型案例中抽象出的有限规则不能普遍适用于不同目的的复

合行政行为，对各类型的续发型行政行为的效力应采不同审查路径。

关键词：复合行政行为；续发型行政行为；公定力；违法性继承

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0061-02

作者简介：瞿晓丽（1993-），女，南京大学，硕士研究生在读，研究方向：民商法。

一、问题的提出

复合行政行为，系指出于同一目的或不同目的而实施数个行政行为，数个行政行为之间在时空上有先后的关联性，据此，可将其划分为同一目的的复合行政行为和不同目的的复合行政行为。前者又称连续性行政行为，属于同一行政过程的不同阶段，前行为与后行为是手段与目的的关系；后者中数个行政行为相对独立，各自均为目的。因此，就有先行行政行为（前置行政行为）和续发型行政行为之分。先行行政行为即成立在先的基础行政行为，当被诉具体行政行为以另一行政行为为前提时，且对该行政行为的审查关系到争讼行为的合法性而该行为本身并不是诉讼之标的，该行为就是前置行政行为。①续发型行政行为并非行政法学上的典型术语，而是一个学理概念，用以指称复合行政行为中居于其后的行政行为。这类行政行为多出现于城市规划的批准行为与据此作出的核发各类规划许可证行为之间②、责令拆除违法建筑的审批与其后的行政强制执行之间③。我国法律目前尚未对复合行政行为作出规定，学界对续发型行政行为研究亦相对较少，尚有诸多问题亟待厘清。例如，在连续性违法行政行为中，在根本目的违法的情况下如何认定各行为的合法性？在不同目的的复合行政行为中，先行行政行为的效力瑕疵对续发型行政行为有何影响？有关问题均无定论，还有待探讨。

二、公定力对违法性继承的阻断及其限制因素

行政行为的公定力，又称为效力先定或推定有效，是指行政行为除非自始无效，否则一经做出，不论其实质上是否合法，都被推定为合法有效，未经法定程序变更或撤销前，不得否认行政行为的效力。其产生的根源在于现实的行政诉讼制度中所设置的撤销之诉制度（撤销之诉的排他性管辖）。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律关系的稳定性，维护司法公信力，因此，在司法实践中，除非有公定力的限制性因素，否则法院在审理续发型行政行为时，原则上不得对先行行政行为的有效性进行审查，即公定力对先行行政行为违法性继承产生阻断作用。所谓违法性继承是指在数个连续的行政行为中，先行行政行为具有违法性，这将影响根据其作出的续发型行政行为的效力，换言之，先行行政行为的违法性被续发型行政行为所继承。违法性阻断则意味着先行行为的违法性无法得以纠正，并通过后续行为对相对人的权益造成侵害，从而破坏行政诉讼权利救济的有效性。从这一点来讲，行政行为的违法性继承有其存在的价值。⑤长久以来，公定力理论时常遭到学者质疑，被认为与现代行政法理念相悖，⑥因此，有必要对公定力的阻断作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫无疑问应当为先行行政行为存在明显的无效事由，此时，先行行政行为自始无效，在审理续发型行政行为的同时要对前行为的效力一并进行确认。这一限制因素均适用于两种类型的复合行政行为。有学者提出限制因素之二为“无单独法律效果之行政行为”，其理由在于先行行为与后续行为属于一个行政过程的两个阶段，两者的结合是为了实现同一个法律效果。由于先行行为没有单独的法律效果，其并不具有公定力。如果后续行为被提起行政复议或行政诉讼，则先行行为中存在的违法问题可以在后续行为的合法性审查过程中被争议。⑦换言之，连续性行政行为被视为单一行政行为，在对后行为进行审查时，则必然对前行为的合法性一体审查。然而这一限制性因素也仅是针对连续性行政行为，不同目的的复合行政行为还需从传统模式中寻找解决路径。

三、对续发型行政行为效力认定的审查模式

公定力保证了先行行政行为效力的不可动摇性，而不对先行行政行为进行审查就无法对据以作出的后续行政行为作出正确裁判，不利于保护相对人的利益，如何在以国家主义为基础的公定力和确保个案实质正义的违法性继承之间做出选择，司法实践并不统一，大致有三种模式。模式一是形式审，不对先行行政行为进行实质审查，只要其客观存在且形式合法，就作为证据法上的免证事实处理，直接作为裁判后续行为合法性的依据。这是维护公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原則，实则并不能有效解决争议，有规避主要问题之嫌，而实践中法院也多采该模式⑧。模式二是另案审，受诉法院不主动审查先行行政行为，而是建议当事人起诉先行行政行为，中止对续发型行政行为的审理，待先行行政行为定性之后再进行对续发型行政行为的审查。这是折中做法，既没有超出审理界限，又保证了对后续行政行为审查的公正。但是有可能面临着先行行政行为超过起诉期限或者增加当事人诉讼成本、造成累讼的风险。实践中，采该模式的法院较少。模式三是实质审，主动将先行行政行为与续发型行政行为一并进行审查，以对先行行政行为的审查为基础再判定续发型行政行为的合法性，保证案件能够得到彻底解决，避免了模式一导致的“结案事不了”，具有其合理性。但是也存在着法院是否超过司法主管权限或起诉期限等问题，部分法院采该模式⑨。

近年来有学者提出一种新的模式，⑩试图突破受案范围和起诉期限的限制，建立起先行行政行为和续发型行政行为之间的内在联系，扩大相关利害关系人获得救济的机会。其主张从“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”○11等典型案例中找到突破口，将先行行为的要件内化为后续行为的要件，那么审查作为后续行政行为的要件的先行行政行为就成为必要。典型的司法判决的意义不仅仅停留在个案处理的范围之内，其表现出的逻辑思路还应扩展至对同类案件的适用上。法院通过这样的解释技术，在不与《行政诉讼法》设置的受案范围或起诉期间相冲突的前提下，直接审查后续行为，创设出了承认行政行为违法性继承的空间。endprint

因此，在对续发型行政行为的合法性作出认定之前，原则上必须首先判断其与先行行政行为之间关系的类型，再选择不同的审查路径。然而，通过典型案例却不难发现，新模式多数情况均只针对连续性行政行为，对不同目的的复合行政行为适用空间有限。

四、典型案例

（一）行政许可批准文件不合法

在“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”中，原告请求法院撤销被告为第三人作出的该案规划许可行为，理由之一为被告于2000年9月11日就核定了《审定设计方案通知书》，确定了本项目的可行性研究结论。而本案的第三人却在2000年12月7日才就动物实验室建设项目向北京环境保护局申请办理环保审批，2002年2月21日环保局才给予确定批复。由于本项目在可行性研究阶段并未进行环境影响评估，被告的审批行为显然不符合法律规定。从判决理由来看，法院在审查后续行政行为本身存在合法性瑕疵的同时，也对构成先行行为和后续行为共同要件的环境影响报告书本身作出了评价。由于规划部门审批建设污染环境项目时，未以申请人提供环境保护影响报告书为颁发建设许可证的前置要件，后续行政行为因缺失必备文件而违法，体现出了违法性继承的思路。

（二）强制拆违未履行法定程序

强制拆除违法建筑行为属于行政强制执行，其对应的基础行为应当是限期拆除违法建筑决定。在“北京浩瀚聚源建筑材料有限公司不服北京市大兴区礼贤镇人民政府强制拆除行为案”○12中，行政机关未按规定履行相关前置法定程序，导致后续强制拆除当事人违法建筑行为被确认为违法。行政强制执行的目的终究是为了基础行为所确定的义务得以履行或目的得以实现。基础行为若不合法，执行行为也将无法展开。因此，规范行政强制拆违行为，离不开对其基础行为的考量，如果基础行为违法，那么后续的执行行为也将因不合法而无法执行或执行后面临索赔。

五、结论

由此可见，只有当两个行政行为是出于同一目的，将先行行为的要件内化为后续行为的要件才有操作的空间。具体到案例中，环境影响报告书除了作为计划行政机关批准建设项目设计任务书的必备材料之外，也同时构成了在后续行为主体规划行政机关核发《建设工程规划许可证》时必须审查的文件；限期拆除违法建筑决定书既是前置行政处理决定的必备的文件，也是实施强制执行阶段的重要依据。对于两个只互为一般意义上的前置行为和后续行为的行政行为，无法从二者中找出共同要件即各种有关批准文件，仍需从传统的三种模式中寻找解决路径。此外，对于某些特定类型的续发型行政行为的司法审查则○13，法院应依照相关司法解释作出判断，或不予受理或驳回起诉，并不涉及模式的选择。因此，在对续发型行政行为的合法性作出认定之前，必须首先判断其与先行行政行为之间关系的类型，是同一目的的复合行政行为还是不同目的的复合行政行为，抑或由法律直接作出如何审查规定的行为，再选择不同的审查路径。

[ 注 释 ]

①陈红，徐风烈.行政诉讼中前置性行政行为之审查探析[J].浙江社会科学，2008（5）58.

②如“吴继炳等诉乐东黎族自治县人民政府土地行政登记案”，一审：（2010）海南二中行初字第121号，二审：（2011）琼行终字第50号.又如“念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”[J].中华人民共和国最高人民法院公报，2004（11）：31.

③如“杨世安等不服南宁经济技术开发区管理委员会行政强制拆除案”，【法宝引证码】CLI.C.355918.

④[日]盐野宏.行政法总论[M].杨建顺译.北京：北京大学出版社，2008.95.

⑤赵峰.续发型行政行为的司法审查规则[J].人民司法，2014.93.

⑥柳硯涛.行政行为公定力质疑[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2003（5）.

⑦[日]小早川光郎，宇贺克也，交告尚史主编.行政判例百选Ⅰ（第5版）[M].日本：有斐阁，2006：168.

⑧如“沈刚伯诉宁波市房产管理局、第三人宁波市镇海区城市土地储备中心房屋拆迁行政裁决案”，案号：（2009）浙甬行终字第75号.

⑨如“张华与海安县住房和城乡建设局许可案”，一审案号：（2015）安行初字第00056号，二审案号：（2015）通中行终字第00247号.

⑩朱芒.“行政行为违法性继承”的表现及其范围[J].中国法学，2010（3）：187.

○11“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”的判决[J].中华人民共和国最高人民法院公报，2004（3）：40-43.

○12案号：（2011）一中行终字第3254号.

○13如<最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定>第5条第3款规定，原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理.endprint