我国事业单位改革的财政思考

张振坤

我国事业单位改革的财政思考

张振坤

事业单位涉及关于我国国计民生的各个行业领域，对于我国社会的发展有重大的推动作用。但长久以来，事业单位的财政供给模式与目前发展不对称，事业单位机构臃肿、职能混乱、公益性的偏离等问题不利于我国的发展。因此，事业单位的改革迫在眉睫。文章通过对事业单位改革历程的分析，指出事业单位改革中存在的问题,并在此基础上对事业单位的改革提出了合理化建议。

事业单位；改革；公益服务；公共产品

自我国1978年实施改革开放以来，随着经济体制改革在农村和城市的不断深化，单一的所有制结构和传统计划经济运营体制被不断动摇，投资渠道和利益分配格局也产生了相应变动，较为僵化的事业单位传统的管理体制已经不能适应社会经济环境的发展。在上世纪80年代，即事业单位改革起步阶段，事业单位传统的管理体制弊端不断地显露出来，与我国社会主义经济建设的不适应，因此事业单位进行全方位的改革刻不容缓。

一、事业单位的改革历程

改革开放以来，随着我国经济体制改革和政治体制改革的进一步深入,事业单位改革也在不断进行，甚至在一些地方和一些领域取得了较大的成就。我国事业单位改革自党的十一届三中全会开始直到今天经历了四个阶段：

第一阶段：自1978年至1992年，此阶段以业务恢复为主，拨乱反正，对事业单位人员和事业建制进行恢复，逐渐恢复其业务运营，并在各个领域开展改革。1985年3月，随着中央下发《关于科学技术体制改革的决定》，事业单位改革首先在科研领域展开。同年，文化、教育、体育、卫生等领域的改革也随之触动。此阶段从没有触及根本的管理体制，仅仅是恢复事业单位职能到以简化职能放权和侧重于市场化为主的改革。

第二阶段：自1992年至2002年，此阶段以深入改革为主。1992年党的十四大确定我国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济，事业单位改革开始转为对自身的研究与改革。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》，两则文件明确指出，事业单位实行政事分离和推进社会化是事业单位改革的目标。在此基础上，中办和国办发布了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。该文件继续强调政企分开与政事分开的重要性。在此期间，党中央、国务院相继发布了与事业单位改革息息相关的一系列具体文件。此阶段对事业单位的公益性进行了再一次的明确，在各个行业都开始了对事业单位改革的探索，同时加大了社会和事业单位对事业单位改革的重视，为建立社会主义市场经济迈进了重要的一步。

第三阶段：自2003年-2011年，此阶段以强化事业单位公益性，进行事业单位的分类为主。党在十六大的报告中提出要坚持按照政事分开的原则，对事业单位管理体制进行改革，加快对事业单位分类改革的推进。在这期间，根据中央指示，各省市根据自身情况在一些领域和地区拟订相关分类的事业单位改革方案；对事业单位进行基层调研和相关整顿；对事业单位进行模拟分类；还开展了事业单位改革的试点工作，都取得了较好的成绩。

第四阶段：2011年至今，此阶段我国开始了在全国范围内的事业单位改革，是一次全新的挑战。2011年党中央和国务院联合发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，并与之配套了11个相关文件。其中《意见》指出，我国事业单位要分工明确，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。这一轮全新的改革具有其根本目的，即对公益类事业单位的发展进行促进，并不断地对公益服务水平进行提高。

二、事业单位改革中存在的问题

（一）财政负担过重

财政是事业单位的主要来源，负担着我国事业单位运营和支出，包含事业经费、员工工资等。而我国财政负担过重的主要原因就是我国事业单位数目庞大覆盖范围广。目前，我国有事业单位126万个，对公共生活全面覆盖，不但包含科、教、文、卫、体，还涵盖了农业、林业、水利、社会福利、批发、零售等各类事务。部分事业单位虽然已经改革为自收自支的事业单位形式，如高等级公路管理处，但全额拨款的事业单位数量依然众多，对于拨款的具体数额需求也极为巨大。

事业单位之前的经费均是采取按人员拨款，而非按项目拨款，直接导致了事业单位人员数量急剧膨胀。而且事业单位还有着对社会成员（退伍军人等）接纳的职责，且进入难度比行政单位小。这不但使事业单位人员更加众多，还加重了财政的负担。下表为我国事业单位中的专业技术人员统计，我国事业单位有专业技术人员2053.8万人。我国事业单位总人数即将超过4000万人。

表1 公有经济企事业单位分行业专业技术人员(2016年，单位：万人)

（二）事业单位职能不明确

目前，我国事业单位对其职能的行使存在着很大的问题，部分事业单位存在着行政与事业职能共存的情况，一些事业单位行使着行政单位的职能。我国关于行政体制的大规模改革共进行了6次，精简人员和规模是其重要的主题。但事与愿违，社会的不断发展需要大量的人才从事行政性质的工作，这就产生了减员与对人员需求增多之间的矛盾，部分事业单位承担行政职能是最有效果的解决方法。此外，部分本应以提供公共服务为主的事业单位，为减轻财政上的负担，却走向提供有偿服务，公共服务的目标出现了偏离，造成了职能的不明确。

（三）事业单位运行效率不高

事业单位的资源配置具有非竞争性，我国对于事业单位给予其特殊待遇，无形中成为了民间企业进入该领域的透明玻璃门，形成了一定程度上的垄断，制约了我国的经济发展。事业单位的垄断虽然只是一定程度上，但确实降低了其经济效率，对经济的健康发展造成不利影响。另外，事业单位的运营成本没有被正确地估算出来，国家在给予其正常拨款之外，还存在着项目资助，而且事业单位对于土地和设备的使用均为无偿使用。财政预算没有过于强力的约束，资产管理没有同财政预算挂钩，无法形成较为有效的监督管理体制，再加上其执行力度不够强，导致专款专用出现了缺失，预算与执行环节脱钩，财政预算的指导功能和作用无法全面地发挥出来。

（四）事业单位的改革成本较大

我国事业单位数量多，机构杂，人员多，涵盖广，改革的成本也将是极为巨大的。不管是采取转制的方法，将部分事业单位承担行政职能的转制为行政单位，还是以经营性业务为主的转为企业，以及以公益性为主事业单位的采取聘用制，整个过程中，各个方面均需要较多的费用，需要雄厚的财力作为支持。而企业的破产制度和固定资产变现的方式并不适用于事业单位。政府对事业单位改革费用进行支持的同时，又存在着问题，如改革所需拨款，是由本机政府负担还是上级下级一起负担，这其中关系极为微妙。

表2 2012至2016年中央及地方财政收支（单位：亿元）

从上表可看出，我国2012-2016年中央和地方财政收入基本持平，而地方的财政支出远大于中央的财政支出。我国事业单位数量众多，改革成本巨大，但中央和地方之间的财权与事权严重不匹配，改革成本由中央还是地方负担。这个问题不解决或解决不好，将会阻碍事业单位改革或影响改革成效。

三、事业单位改革的对策与建议

（一）建立不同的财政管理体制

首先，将事业单位经费划拨转变为按具体事项划拨。事业单位的经费划拨是以人员为基础的，部分单位为了本部门利益，扩编人员，造成了本单位人员膨胀的不良后果。同时，按人拨款也造成了一些事业单位对于所需担负的事业单位职责认识不足，造成了资金浪费。此外，一些事业单位是以提供公共产品和公共服务为主的，依据人员划拨经费不利于明确其运营成本的核算。综上，事业单位的拨款应转变为按具体项目拨款，以明确管理，提高公共服务的效率。其次，建立竞争性拨款制度。竞争性拨款即为事业单位对于财政拨款的获得由原先的直接拨款转变为竞争获得。事业单位可根据自己本身的特点来确定相应的计划方案，财政按照一定的标准来对事业单位的方案进行比较和判断，以此来决定拨款的数额。同时，相适应的监督机制也要建立，以免出现寻租行为。

（二）明确事业单位的职能

我国事业单位构成复杂、数量庞大，对事业单位职能进行清晰的界定是极为有必要的。对于事业单位不应包含的单位进行区别，如行政单位；同时强化事业单位公益服务的职能。多样化是我国事业单位公益服务提供主体和提供方式，要打破之前事业单位是公益服务的唯一主体，打破事业单位在各种资源上的垄断，以对其效率进行提高。区分好事业单位公益服务的生产提供，对创新机制进行不断地发展，同时将事业单位推向市场，以产生竞争，对效率进行不间断地提升。对事业单位明确其本身职能之后，最终形成多元化和多样化职能的事业单位新格局。

同时，政府的职能界定也是至关重要的，之前职能的混乱对事业单位造成了诸多不利影响。事业单位职能明确一定程度上受政府职能的牵制，对政府职能进行明确以推动改革的顺利进行。其中，政企分离是重要的举措，之后事业单位对其公益性进行加强。事业单位在公益性职能回归过程中会对我国事业单位格局的完善具有极大的促进作用，完成事业职能的明确。

（三）提高单位运行效率

对政府提供的新方式进行探究，政府在众多公共产品生产者之间起到选择作用，按照相应的原则和竞争性的采购来进行评估，以此来决定取舍和补贴问题。其中，消费者自主选择方式即为一种极为不错的方式，此方式可以引入消费的自主选择与生产者的决策分散，对原本的政府生产和分配的集中公共服务方式就例行了很好的替代，使事业单位提供公益服务的经费来源得到保障，对于事业单位的运行效率有极大的提升，在改革过程中，根据各个事业单位的特点进行探索，以促进事业单位运行效率不断提高。

（四）多渠道资金支持改革

政府作为本次改革的主要成本负担者，但不可对改革成本全面包揽。在改革成本方面，一次性买单支付成本和改革后公益事业发展的支持，对于退出事业单位序列人员补偿可采取一次性支付和分批冲减相结合。此外，更多的支付形式亦可采用，可通过限期兑换使之成为一种期权。事业单位本身也要通过多种方式对资金进行筹措。如：事业单位通过让社会力量的参与来获取更多的改革资金来源。

[1]陈昂.当前我国事业单位改革的交易成本分析——以H省教育生产装备处为例[J].经济管理，2014,（03）:65-65.

[2]赵志疆.事业单位改革：减法比加法更重要[J].党部干部参考，2014，（03）:23-24.

[3]穆赫.事业单位人事争议仲裁制度研究 [J].中国行政管理，2013，（11）：3.

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1008-4428（2017）09-23-03

张振坤，男，河南开封人，回族，中级会计师，河南省地震局。