新《行政诉讼法》下行政机关的困境与出路

侯中梁

摘 要：2014年11月1日，全国人大常务委员会通过了新的《行政诉讼法》，旨在解决行政诉讼立案难、审理难、执行难的问题，其在许多方面做了修改和补充。本文试图通过对新、旧《行政诉讼法》相关条文的对照比较，总结当前行政机关面临的实际困境，分析困境形成的原因，有针对性地提出解决矛盾、摆脱困境的方向与出路，希望对行政机关的行政行为提供一点有益的参考。

关键词：新《行政诉讼法》；行政机关；行政诉讼；困境；出路

一、前言

2014年11月，全国人大常委会对《行政诉讼法修正案（草案）》进行了第三次审议，并最終得以通过。媒体欢呼“民告官”进入“2.0时代”。新《行政诉讼法》的出台，在大力推进保护公民权利的同时，也对行政机关的行政行为有了不同以往的约束与限制，诸如行政诉讼受案范围与原告资格的扩大、司法审查强度与诉讼救济手段的增加、审判与执行体制的完善、行政首长出庭应诉与调解制度的创建等。如果行政机关工作人员不求改革，不思进取，用老眼光看待问题，用惯性思维考虑问题，用陈旧方式解决问题，就很可能在新《行政诉讼法》下无所适从、陷入困境、甚至受到法律制裁。只有积极面对、认真钻研、总结经验，才能有效应对各种挑战，解决各种矛盾，从困境中找到正确的出路，真正实现法治国家、法治社会、法治政府一体化建设的宏伟目标。

二、对新《行政诉讼法》的认识及行政机关可能面临的困境

（一）总则中相关法律条文的变化

原《行政诉讼法》第一条（立法目的）规定：“人民法院维护和监督行政机关依法行使职权”，如此一来，在实践中人民法院对行政案件司法审查的侧重点更多地体现在维护和支持上而非监督上，“行政诉讼法规定的非诉行政执行，是维护行政机关依法行使职权的重要方面，由于行政诉讼法没有明确对非诉行为的合法性审查，导致有的地方法院成为了行政机关的执行庭”。新《行政诉讼法》则明确删掉了“维护”，只留“监督”二字，司法审查价值的转变将导致司法裁判结果的迥异，这一规定，提纲挈领，开篇明义，为整部新《行政诉讼法》定下了基调，明确了该法的根本目的是保护公民权利，而监督行政机关依法行使职权则是其实现方式。这让行政机关彻底地失去了庇护于法院的最后一丝幻想，只能把剩余的精力用来追求行政行为的合法性。

新《行政诉讼法》第二条把原《行政诉讼法》规定可诉的“具体行政行为”变为“行政行为”，并对“行政行为”这一概念在第二款加以说明，增加了“规章授权的组织”这一行政行为的主体。随着经济社会的发展和法治环境的变化，行政管理开始向公共治理转化，行政机关也由单一行政机关向多元主体转变。十八届四中全会明确提出，行政方式应由管理转向治理。管理侧重行政机关的管理，治理则包括行政机关以外的基层自治组织、社会团体、社会组织、基层组织的自治、自律，形成社会多元化治理的模式。“具体”两字的删除显示出行政诉讼标的与公民行政诉权的进一步扩大，而由于规章制定的主体是政府，行政机关由此不由自主地卷入了被诉的河流中。

（二）行政诉讼受案范围的扩充

新《行政诉讼法》第十二条在原有受案范围上予以扩充，有原来的8项增至12项，将一些具体的社会保障权、知情权都纳入了受案范围，如第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”是对行政垄断的概括，第11项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”是对行政协议的规整。值得注意的是第6项、第12项“人身权、财产权等合法权益”都比原来增加了个“等”字，这无疑扩大了行政诉讼受案范围。因为合法权益范围显然大于人身权、财产权的范围，合法权益既包括人身权与财产权，也包括教育权、劳动权甚至政治权利。另外，可诉行为的法条式明确列举，也消除了法官在受案时的猜测与臆断，保障了行政相对人对这些行政行为诉权的顺利实现。相反，行政机关却面临全新的课题与挑战，一旦准备不足，出现失误或漏洞，就会陷入尴尬境地而不能全身而退。

（三）原告资格限制的放松与共同被告的另类构成

新法第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将“有利害关系”作为原告的资格要件，改变了原来以主观标准确定原告的惯例，增加了提起诉讼主体的不确定性，可能使行政机关违法行政之后被诉主体的不预期增加，导致其防不胜防，束手无策。

无独有偶，新《行政诉讼法》第26条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。原来只有当复议机关改变了原具体行政行为的情况下，复议机关才会成为被告，这在一定程度上容易导致复议机关为避免被诉或者为维护下级而尽量做出维持原行政行为的决定。“共同被告”这种新的确立方式，从另一方面维护了原告的实质权利，也让行政机关一不小心就成为了法庭的“座上客”。

（四）司法审查力度的增强

新《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”规章以下的规范性文件也称“红头文件”，是我国政府和政府部门实施管理的重要方式，在实践中发挥了重要作用，但其数量过多、越权制定或者内容违法的问题也时有发生，危害后果有时重于行政行为本身。新《行政诉讼法》对其附带审查的规定，加之前面对可诉行政行为范围的扩充，使得“抽象行政行为”也被纳入诉讼标的的圈子里，让个别行政机关企图通过制定文件规避审查的幻想从此成为泡影。

（五）行政机关负责人出庭应诉制度

新《行政诉讼法》第3条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭。”这是一条富有中国特色的规定，但它的出现改变了以往“告官不见官”的怪现状，使得行政相对人与行政机关负责人当庭对质成为可能。行政机关负责人亲临其境，感受法庭气氛，了解公民诉求，总结经验教训，是对行政相对人合法权益的又一重要保护。当然，这对行政机关负责人及其相关工作人员提出了进一步的要求，没有足够的法律素养与水平，将再也不能以“做一天和尚撞一天钟”的精神状态工作了。endprint

三、行政机关从自身出发，寻找正确出路的一些设想

（一）要规范行政立法，完善行政立法机制

新《行政诉讼法》对“行政行为”概念的运用，以及对规章以下规范性文件的审查规定，已经明确说明，行政机关通过制定规范性文件的形式侵害行政相对人合法权益，或者以抽象行政行为的形式掩盖具体行政行为的实质的行为不会再有用武之地，行政机关的出路是提升法治思维，自觉运用法治方式把行政立法纳入规范化轨道，以此来积极应对新《行政诉讼法》的强行性规定。

首先，做好前置审查。一是必要性审查，即如果上级已经有相关文件详细规定，就没有必要再制定新的规范性文件；二是合法性审查，看拟制定的文件是否与上位法相冲突，如有则立即加以修正；三是合理性审查，文件的制定以最终执行为目标，如果其本身过于失当，侵害而非维护行政相对人的合法权益，那将成为“恶法”被民众抛弃。

其次，制定过程要符合标准。包括内容的规范与形式的规范，内容要符合立法规定，形式规范主要指采用法律术语，用词准确，表达通顺。

最后，做好备案、评估、修改工作。要在规定期限内上报上一级行政机关及其地方人大备案，定期组织专人进行评估，结合实际情况予以修改和补充。

（二）要严格行政执法

要严格行政执法，确保做到事实清楚、证据充分、程序合法及其适用法律法规正确。

首先，规范行政决策，从源头上预防行政争议。特别是一些重大的行政决策，应严格遵守公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定的程序规范。

其次，厘清具体事实，确保实体公正。一是全面掌握具体事实，二是明确行政行为性质，三是固定主要证据。

再次，保障程序合法，从程序上满足形式正义。行政机关要坚持“程序与实体并重”的原则，让行政行为的公信力沐浴在程序公正的阳光之下。一是通过顶层设计，制定行政程序法，让行政行为有序实现有法可依。二是强化程序意识，体现形式公平，正确处理行政效率与行政程序两者之间对立统一的辩证关系。三是在行政程序法没有正式出台前，按照现行《行政诉讼法》的规定开展工作。

最后，准确适用法律，从法律依据方面保证行政行为的合法性，要吃透法律精神，明确法条之后的实质精神。要保证法律条文与行政行为相匹配，避免张冠李戴。要全面引用法條，防止断章取义。

（三）加强学习，提高技能，大胆应诉，合法求证

新《行政诉讼法》的各项规定，对行政机关负责人及其工作人员提出了前所未有的要求，如果再不加强学习，提高执法技能，便无法适应日后的具体工作，更无法应对来自于未来社会的各项挑战。要认真学习新《行政诉讼法》，同时加强对《行政法》等一系列相关法律法规的全面学习，在工作实践中加以运用，自觉接受司法监督，提高司法应诉能力，建立健全司法应对机制，全面落实司法应诉职责，仔细研判案情，熟悉庭审流程，完善行政机关负责人出庭应诉制度。在取证上，严格依法进行，防止非法证据的产生。

综上所述，新《行政诉讼法》对原《行政诉讼法》作了大量的修改与补充。除上面所列举的变动外，还有如把立案审查制度改为立案登记制度，人民法院跨区域管辖的审判制度，受案期限的延长与审理期限的减缩，行政诉讼执行制度的加强等等，这些制度的出台在不同程度上把行政机关自身的改革与行政机关人员的革新推上了日程。积极面对可能出现的困境，勇敢发现自身的不足，努力探索解决办法，应该是我们面向未来的正确出路。

参考文献：

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[5]童卫东.进步与妥协：行政诉讼法修改回顾[J].行政法学研究，2015，（4）.endprint