农民“要挟型上访”的形成机制及应对研究

杨润峰+王露+汪源+袁光

摘 要]与传统的维权型上访不同，“要挟型上访”是农民通过上访来胁迫基层政府介入其利益纠纷，继而实现自身不合理的要求和利益的一种新型上访模式。本文通过对中央、地方政府与农民这三者之间的博弈互动、农民集体的底层政治逻辑分析，认为“要挟型上访”是由于在乡村治理中国家公权威退出的同时，没有建立良好的公正法治精神、合理的中央与地方与农民治理结构、顺畅的底层政治情绪通道的传递性抵抗。

[关键词]要挟型上访；博弈互动；底层政治逻辑的良性治理

信访制度是中国一项特殊的政治参与、权力监督与权利补救制度。随着中国改革转型的步伐加快、社会矛盾的加劇、农民权利意识的觉醒与利益分化的加剧，信访制度也面临着前所未有挑战，尤其是在国家信访制度改革后，信访主体的上访行为模式有所转变，上访的数量和强度增加，上访的性质也发生了变化。随着社会环境的变化，在当今的信访治理中出现了一种新型的上访形式，即农民以谋利为主要特点的农民“要挟型上访”。

一、“要挟型上访”概述

农民采取上访的策略来胁迫基层政府介入其利益纠纷，从而实现其不合理的要求和利益主张。其具有以下特点：第一，“要挟型上访”不是基层政府对农民利益的不合法侵犯；第二，其与其他“谋利型上访”的区分点在于，“要挟型上访”是农民对非正当（非合法）利益的谋求；第三，“要挟型上访”的行动主体在上访谋求利益行为过程中带有明显的表现性、夸张性的表演式行为，借此对基层政府构成胁迫压力，以谋取非正当利益。

二、 “要挟型上访”的形成机制

本文以农民阶层整体为研究对象，以中央、地方、与农民这三者在实际发生中的基于理性经济人假设的恶性互动关系为基础，认为“要挟型上访”是当今乡村社会中缺乏正常的利益纠纷解决机制所导致的矮人政治理性博弈的结果。

在理性经济人假设的分析框架下，中央、地方和农民作为自身利益孜孜不怠的追求者，其在实际的行为选择中总会或多或少的偏离公共性取向，而从自身效用最大化这一方向出发，对委托者原有的意愿进行改变以谋求自身利益。也就是说，三方都可能扭曲各自的委托关系，追求满足自身收益的最佳结果。

由于缺乏完备制度的外在约束，三者对或明或暗、或无意或有意的以追求自身利益最大化为目标。地方政府对中央政府的政策命令，阳奉阴违，甚至违反行政程序和规定直接从农民那里获取额外报酬以增加收益，使得维权型上访在此种模式下快速的恶化；中央政府为减少管理农民上访所付出的各种成本，维护执政地位的合法性权威与创造改革发展稳定的外在环境，一而再再而三的加大对地方基层政府的信访问责力度，地方政府领导者出于对自身政治权益的保护和政府管理的需要，不得不抽调原本用于其他社会方面建设的资源力量，去控制上访，而非努力改善公共服务，调解农民利益纠纷；同时，对于在社会资源分配中处于弱势群体的农民主体而言，由于地方政府对自身利益的过分保护降低了其对农村社会公共服务的投入力度和处理农民利益纠纷的协调力度，农村的利益协调机制基本丧失了应有的功能，而且中央政府对地方政府严厉的压力型信访制度也催生了农民变相要挟地方政府的动机，“要挟型上访”在这种环境下就应运而生了。

由此可见，以上访为平台形成的各利益主体之间在追求自身“成本-收益”最大化的恶性博弈中，其结果非但未能达到利益主体自身理性的价值追求，并且对社会的公共利益也造成了直接影响。

在这种环境下产生利益纠纷时，农民往往成为一种弱势群体，他们缺少必要的文化水平，对国家法律政策知之甚少，也不清楚如何表达利益诉求；他们缺乏一定的社会关系资源，打官司也没有钱。在这样的无助的条件下，农村弱势群体只好依靠上访获得基层政府尤其是政府领导者的关注，从而介入纠纷。因此，“要挟型”上访就不可避免的发生于政治矮人（农民）为自身利益博弈的现实之中。

三、乡村社会良性治理结构的重建

（一）顶层设计：公正秩序与制度变革

在制度供给方面，“要挟型上访”行为、乡镇政府的侵权谋利行为以及深藏其中的以压力型信访治理制度为代表的中央政府的刚性维稳行为，实际上都是不同主体在对现存制度秩序的反应，因而只有公正、合理、协调的制度秩序，才是破解信访治理困境的有效手段。因此，在国家深化改革，促进社会更好更快发展的背景下，必须更大力建设好国家社会的治理体系，完善政府组织内部的组织机制与结构，提高政府与社会主体两方面的积极性，使中央、地方政府与农民在现实的互动中更具规范。

（二）基础文化建设：树立公共、法治精神

良好的制度设计虽是乡村形成有效治理的关键，但如果没有乡村社会的文化建设，再好的制度也将因失去强有力的支持而被消磨殆尽。因此通过基础教育、成人再教育、基层文化活动宣传教育等方式，培育起更具公共与法治精神的农民个体，是形成对制度改革支持的需要，也是抑制“要挟型上访”等不合理上访的思想动源的需要。同时，文化建设本身也是制度建设的一个重要部分。

（三）资源调配：完善公共物品供给与基层政府责任

制度与文化都属于国家上层建筑的一部分，良性乡村社会治理结构的构建不仅需要好的“上层建筑”，也需要完善的基础服务设施与物质资源支持。因此，问题解决的关键在于国家应赋予基层政权更大的公共物品供给能力和财政支出能力并在同时建立起有效的基层政府公共服务的责任机制。而且，从政策议程建立角度来看，“要挟型上访”也可以成为乡镇政府对基层民众所表达的利益诉求的研究渠道，以此为契机，建立相应的解决措施。建立一个完整的公共设施系统，才有希望防止农民“要挟型上访”的发生。

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