监察之道

南方周末记者 谭畅 南方周末实习生 郑可书 阚纯裕

刑诉法规定检察院可向侦查机关退回补充侦查，但监察委员会不是侦查机关，“目前是个盲点，（法律上）没有退回补充调查这个概念。如果国家监察法不加以规定，意味着不能退回。”

有人认为，留置不是司法措施，律师介入的必要性不大。一些刑诉法学者则担心，留置期长达数月，不排除发生非法证据采集的可能性。

山西运城：要强化配合意识，认真审理好监委侦办起诉的每一起案件；各县受理监委查办起诉到法院第一案的审理，由副院长担任审判长；非法证据的排除要谨慎、要报告。

南方周末记者 谭畅

南方周末实习生 郑可书 阚纯裕

“两规”，反贪局……人们熟知的这些词，或将结束历史使命。取而代之的是，一种叫做“留置”的新措施，一个叫做“监察委员会”的新机构。

时间表明确排下：在今年底明年初召开的省、市、县人民代表大会，产生地方三级监察委员会；在明年的十三届全国人大一次会议，审议通过国家监察法，设立国家监察委员会。

2017年10月31日，关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定草案，在十二届全国人大常委会第三十次会议接受审议。草案对监察委员会设立及其产生，职权和措施等作出规定，与去年人大授权三地试点的内容基本一致。

过去的一年里，监察体制改革在北京、山西、浙江三地完成了试点任务。从先行一步的地方，或可看出未来监察委员会（简称“监委”）的基本形态。

反贪局并入监委部分检察官变监察官

“我是浙江省纪委书记、省监委主任——叫监察委员会主任，大家可能觉得这是个新概念。”10月19日，在十九大浙江代表团的开放日上，刘建超做了一个别致的自我介绍。浙江省委书记车俊补充说，“全国现在有这样称谓的只有三个人”。

2017年1月22日起，杭州市省府路8号院大门加挂了一块牌子——“浙江省监察委员会”，与省委、省政府、省纪委牌子并排。春节后，浙江省人民检察院门前，反贪局和反渎职侵权局两块牌子被摘下。

改革前，纪检部门的主要监督对象是党员干部。整合了反腐力量的监察委员会，意在对所有行使公权力的公职人员的监察实现“全覆盖”。

刘建超这样告诉中外记者，监察委员会是“中国的反腐败委员会”。

根据2016年11月中央确定的试点方案，政府的监察厅（局）、预防腐败局和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能，整合至监委；监委与纪委合署办公。

监察厅（局）、预防腐败局，本与纪委合署办公。调整动作最大的是检察院。

北京市检察院副检察长甄贞在接受《中国新闻周刊》采访时透露，2016年上半年，反贪局、反渎局、职务犯罪预防处、大要案指挥中心等部门，刚刚被整合成五个全新的职务犯罪侦查部门，集中配备了“精兵强将”。司法体制改革推进之时，监察体制改革叠加而来。检察院原有刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督三大职能，其中的职务犯罪侦查职能部门，全部转隶到监委。

湘潭大学反腐败司法研究基地主任吴建雄曾估算，需转隶到监委的人员数量大概占一个检察院的五分之一左右，扩大到全国层面，就是五万人左右。

转隶后，纪委监委进行内部整合。

北京市纪委原有23个内设机构，检察院划转10个机构。市监委内设机构撤并重组为29个。

作为主要业务部门，17个纪检监察室被分成三类：8个负责执纪监督，联系地区和部门的日常监督工作；8个负责执纪审查，对违纪违法行为进行初步核实和立案审查，一案一查，没有固定的联系地区和部门；还有1个专门负责追逃追赃和防逃工作。

山西省监委有21个内设职能部门，包括10个纪检监察室，同样按监督、审查功能分设，部门数比为8∶2。

2017年3月，在转隶组建工作完成后，北京市纪委监委开了一次全体干部大会，宣布内设机构设置及人员配备方案，四百多名机关干部的名字被逐一宣读。

这些人员，无论来自纪委还是检察院，将来都会有全新的身份。

北京市纪委书记、监委主任张硕辅说，北京要探索建立监察官制度。浙江省明确，监委全部内设机构工作人员将纳入监察官的适用范围，并探索建立与监察官等级序列配套的相关制度。

执法+执纪调查≠侦查

监委成立后，各试点地区的业务培训均把意识转变作为重点。原检察院人员要学党纪，原纪委人员要学法律。

《中国纪检监察报》引述一位检察院转隶干部的话：以前更多从法律角度考虑问题，处理的标准就是罪与非罪；现在既要执法，又要执纪，不仅要关注职务犯罪，更要增强党章和党纪意识。

在过去，纪委的首要任务是查处违纪案件；发现违法犯罪线索移送检察院处理。进入司法程序后，即使纪委的调查较为深入，检察院还得先立案侦查，再审查起诉。

这些交叉重复的过程，源于法律的要求——作为非侦查机关，纪委调查需要进行“司法转化”。尤其是言词证据，检察院要重新讯问、询问嫌疑人、证人等，形成新的笔录。

“纪检部门费了那么多心力都问过了，为什么到了检察机关还要再问一遍？”清华大学法学院教授张建伟告诉南方周末记者，监察体制改革以查清案情为主要价值取向，突出的改变之一是简化流程。

新设立的监委，有权调查案件，并移交给检察院审查起诉。全国人大常委会授权试点地区监委履行监督、调查、处置3种职责，以及履职所需的12项措施。

10月26日，中纪委副书记肖培在解读十九大报告时，将上述措施分为两类：一类是现行行政监察法规定的监察机关的调查手段和权限，经过试点后要修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段；另一类是纪委实际使用的谈话、询问等措施，要确定为法定权限，写入法律。

对于法学界关心的技术侦查，肖培表示，监委“不重复、不替代”，技术侦查仍按现有规定，由严格的审批程序决定以后，交有关部门实施。

各试点地区配套了许多文件，以便于纪检机关与执法机关、司法机关的衔接。

公安机关承担协调配合任务。山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海被纪委立案审查后，省监委审查组向公安机关发出协助查找的通知，最终一些听到风声“失联”的涉案人到案接受调查。

在职务犯罪案件中，检察机关处于监委的下一环节，两者关系直接而紧密。在试点地区，检察院新设立“职务犯罪检察部”，“一个窗口对外”，统一负责与监委进行办案衔接。

职务犯罪检察部的工作以公诉权为主，有3项主要职责：立案审查、自行侦查补正（补充侦查）、审查起诉并出庭支持公诉。

完整的刑事诉讼程序，包括侦查、起诉、审判等基本环节。而按肖培的说法，国家监察委员会不是司法机关，调查也不能等同于侦查。

对此，北京市检察院检察长敬大力曾表示，职务犯罪检察部对监委调查案件进行立案审查，“衔接完善刑事诉讼程序”。

山西的做法是，各级监委对职务犯罪案件调查终结移送后，由各级检察院案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。

山西省检察院有关负责人曾表示，“对监委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力。”

张建伟认为，检察院仍保有刑诉法规定的自行侦查补正权；刑诉法还规定检察院可以向侦查机关退回补充侦查，但监委不定位为侦查机关，不适用刑诉法，“目前是个盲点，（法律上）没有退回补充调查这个概念。如果国家监察法不加以规定，意味着不能退回。”

还有一种解决思路是检察机关不退回，但要求监委补充证据。“（这项权力）隐含在检察院的起诉权里面，为了达到犯罪事实清楚、证据确凿充分的起诉标准，一个是让监委补充证据，另外一个就是自己补充侦查。”

没有侦查权作为后盾，检察院作为国家法律监督机关的监督力度会怎样，这也是学界关心的问题。

据中央财经大学法学院教授郭华观察，试点一年间，尚未看到检察院对监委移送案件不提起公诉的案例。他建议，在国家监察法立法中明确检察机关的实质审查权。

留置如何使用律师能否介入

留置取代“两规”的消息一经公布，中国纪检监察学院原副院长李永忠的电话就响个不停。

早年在地方纪委工作时，李永忠使用“两规”办理的案件全部告破。但他后来撰文说，“两规”是在反腐败斗争非常严重时，纪检机关不得已而为之的一种做法，必须慎用、少用，最终不用。

在人大授权的12项措施中，留置涉及限制人身自由。中国政法大学终身教授陈光中认为，留置是接近且程度轻于羁押的准羁押措施。

李永忠解释，留置由立法机关授予，是监委依法行权的体现，对涉案人员的心理震慑力大于作为变相强制措施的“两规”；待相关法律完善后，使用留置措施的自由裁量权将小于“两规”，对涉案人员也起到一定程度的保护作用。

山西一位转隶干部告诉南方周末记者，以前（在检察院）侦办案件只要求合法合规，现在每使用一项措施，都需经领导审批。

在北京，对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，需报市委主要领导批准。在浙江，凡采取留置措施的，需监委领导集体研究、主任批准后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批。

根据山西省监委的“使用规范”，使用留置措施时间不得超过90日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过90日。郭华称，这参照了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中对组织审查严重违纪涉嫌犯罪人员的审查时间规定。最长不超过180日的留置期限，接近刑诉法中监视居住最长不得超过6个月的规定。

关于留置地点，试点中存在两种做法。

一种是公安机关配合。浙江宁波、衢州等地的公开资料显示，当地看守所开辟了监察留置场所，并进行高清监控改造。一些地方对留置的宣布、调查、交接等整个执行过程，实行全程同步录音录像。

另一种是监委自行设立留置场所。山西运城某区监委工作人员告诉南方周末记者，当地试点阶段的留置场所设在运城市纪委办案基地。

第一例经监委调查并采取留置措施、检察院提起公诉、法院审结的案子，出现在山西运城。2017年3月27日，原运城市水务局官员卫典成因涉嫌受贿罪被该市监委留置，后被判处有期徒刑三年。

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卫典成的律师告诉南方周末记者，在留置阶段，律师无法介入；移送至检察院后，律师介入须经监委批准。

学界对此做法评价不一。有人认为，留置不是司法措施，律师介入的必要性不大。一些刑诉法学者则担心，留置期长达数月，不排除发生非法证据采集的可能性。

郭华说，可能因为刚刚试点，各地都比较谨慎，“将来进入检察院的程序，（律师介入）应该会严格按照刑诉法的规定处理。”

监委调查的案件能否经受住法庭的最终检验，也很关键。

对于留置是否可折抵刑期，卫典成案审判长、盐湖区法院副院长李双武一度拿不准。法律和司法解释都是空白。“留置是限制人身自由，实际上和刑事拘留的严厉性是一样的。”李双武说，经过请示，山西省高院明确答复，留置一日折抵刑期一日。

此外，该案辩护人一开始强烈要求排除非法证据，让李双武感到有些为难。对监委调查的证据合法性如何审查，法律也没规定。后来辩护人不再要求，问题得以解决。

“贪腐案件具有高度隐秘性特点，贿赂案件更是众所周知的‘四知案件——天知、地知、你知、我知。”张建伟说，职务犯罪案件对口供的依赖度往往更高。

李双武说，法院还是会依照“零口供”的严格标准来定案。监委也必须重视以审判为中心的司法改革理念，把证据办扎实。

该案开庭时，特别邀请运城市监委和检察机关来旁听。“听一听辩护人的意见，就知道侦查（调查）工作应该怎么做。法院是居中裁判，不是和他们过不去。”李双武说。

卫典成案审结后，运城市中级法院召开全市刑事法官学习培训，强调要强化配合意识，认真审理好监委侦办起诉的每一起案件；各县受理监委查办起诉到法院第一案的审理，由副院长担任审判长；非法证据的排除要谨慎、要报告。

监委监督广谁监督监委

2017年6月24日，全国人大常委会首次审议国家监察法草案。草案具体内容，目前尚未向社会公开。

据新华社报道，草案是由全国人大常委会法工委协同配合中纪委机关，在深入调查研究、认真总结试点经验基础上拟订的。

十八届中央纪委在向十九大的工作报告中则提到，监察法草案“赋予监察委员会监督、调查、处置职责和谈话、讯问、搜查、留置等调查权限”。显然，试点的一些做法可能写入法律。至于监委本身的性质，张建伟认为，除了国家监察法，还需宪法予以规定。

一位看过国家监察法草案的法学专家向南方周末记者这样概括，“人大代表、政协委员、法官、检察官，像我这样的大学老师，都在监察范围内。”

浙江省监委负责人曾将监察对象细化为，所有“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员，国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员”。

十九大期间，张硕辅透露，北京市监委对六类监察对象进行了摸底和登记，确认总人数为99.7万人，比改革前增加了78.7万人。

据央广网报道，在十九大浙江团开放日，刘建超提出外界关心的一个问题：“大家都觉得，原来纪检机关的权力就很大，成立监察委员会，权力更大了。谁来监督监察委员会？”

他借用宪法对公检法关系的提法来回答：监委同公安机关、检察机关是“既合作又相互制约监督”的关系。为此，监委建立了一系列配套制度。

各地试点在总结经验时，着重从机构设置等阐述其内部监督机制。如上文提及的，执纪监督与执纪审查部门分设。原来一名纪委副书记分管多个部门，调整为多位副书记分管不同部门。

外部监督则需先确定监委的法律定位。根据全国人大常委会的授权决定，试点地区监委由本级人大产生；监委主任由人大选举产生，副主任及委员由主任提请人大常委会任免；监委对本级人大及其常务委员会和上一级监委负责，并接受监督。

“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把。”李永忠分析，在人大与“一府两院”之外单独设立监委，是把监察权从行政机关分离出来，保证它能“异体监督”所有行使公权力的公职人员；但由于监委是在党委领导下与纪委合署办公，“对担任党委书记和党委副书记的同志来说，它还是‘同体监督。”

目前，“一府两院”每年都要向本级人大作工作报告。监委是否报告工作，官方暂时未有相关说法。

“（监委）由人大产生，就要受人大监督。”郭华说。也有学者主张，监委无须向人大报告工作，以保证国家监察权的独立性。

南方周末记者注意到，浙江省纪委监委专门出台规定，对打听案情、过问案件、说情干预等过问干预纪检监察工作的行为实行记录和报告制度。这有些类似司法机关的案件过问登记制度。

资深外交官出身、曾在中纪委负责国际追逃追赃工作的刘建超，2017年4月出任浙江省委常委、省纪委书记；7月被浙江省人大选举为浙江省监委主任。在三个试点省市，各级监委主任目前均由本级党委常委、纪委书记兼任。

十九大期间，有记者问及是否实行“书记兼主任”模式，刘建超表示：“这要依法确定。”