政府生态保护环境责任追究制度的发展研究

2017-11-01马海强

绿色科技 2017年18期

马海强

摘要：指出了自工业革命以来，生态环境遭到严重的破坏，生态环境问题也日益凸显。在此背景下，政府作为公民的代理人，有责任和义务履行政府生态环境职责，保护好生态环境。探讨了政府生态保护环境责任追究制度的进展，提出了国家对生态环境责任追究的重视在法律上也应有重要的体现，强化了对政府生态环境责任的追究。

关键词：生态环境；责任追究；法律

中图分类号：X92

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）18014103

1引言

环境是国民经济持续发展的基础性条件之一，我国政府高度重视对生态环境的保护。尤其是在改革开放后，对生态环境的重视程度尤为明显。如20世纪80年代初就将生态环境保护列为基本国策，到90年代中期将生态环境保护纳入到可持续发展战略，进入21世纪，又提出了科学发展观和构建“资源节约型、环境友好型”社会，并制定和采取了一系列重大方针、政策和措施。全国生态环境质量尽管整体向好，但生态环境保护形势不容乐观，部分领域环境恶化状况尚未得到根本遏制。

当前，各国都非常重视责任政府的构建，虽然在构建责任政府这一过程中，不同国家的具体路径各不相同，但其所遵循的内在逻辑是一致的，即责任政府的逻辑主线主要根据“对谁负责”、“对何事负责”、“由谁负责”和“如何负责”进行构建。值得注意的是，政府不是社会管理机制中的唯一主体，而只是众多社会管理主体中的一部分。这就决定了政府在社会管理中并不要求承担所有职责，而是根据“权责对应”的原则承担其权力所对应的责任＼[1＼]。但其有一个基本的条件，即具有清晰的政府责任范围，这是实现责任政府的基本前提。因此，生态环境保护作为政府公共管理的重要组成部分，应首先明确政府生态环境保护的具体职责，并根据政府生态环境责任的履行情况对其进行责任追究。本文对我国政府生态环境保护责任追究制度的发展进行了探讨。

2政府生态环境保护责任追究制度建设的形势

日益复杂的环境问题意味着传统的政府生态环境管理体制难以适应环境问题复杂化的趋势。因此，中国环境管理体制改革必须基于对环境问题复杂性、不确定性和动态性的思考和把握，重新构建适应新形势的生态环境管理体制＼[2＼]。目前，生态环境问题的复杂性主要体现在环境污染物难以确定、环境污染源的多种多样以及环境污染潜伏期较长3个方面，这是由于：一是环境污染多样性主要体现在污染不仅来自于点源污染，而且来自于面源污染；不仅有传统的工业、农业和生活污染，还有新的污染来源；不仅有空气污染、水污染、噪声污染，还有辐射污染等，不同环境污染之间的相互作用，使得環境问题更加复杂；二是环境污染的不确定性。这种不确定性和不可预计性对于环境治理和环境政策提出了较高的要求，中国环境管理体制改革需要为这种不确定性和不可预见性预留充足的弹性和空间。

环境问题正在成为一个重要的外交问题，如果处理不好它会直接影响中国的国家形象。中国需要在国际大舞台中发挥作用，在处理环境问题时，不能仅仅将之作为一个国内问题来处理，而要站在国际外交的高度，妥善加以解决。中国环境管理体制改革必须充分认识和考虑环境问题的国际影响，也必须在政策和制度设计中考虑环境问题与国际接轨＼[3＼]。

公众的环境意识增强不仅体现在对于大型项目和工程的环境危害的敏锐性增强，而且体现为环境知识和参与意识的提高，更表现为环境法律知识法律意识的提高。公众的环境意识增强使得公众开始借助法律武器维护自身的权益，正是公众的环境意识使得环境法律和环境法规从不执行走向执行，从书面法律走向行动法律。

3政府生态环境保护责任追究制度建设的进展

2014年4月24 日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会上修订并通过《环境保护法》。该法对政府及其环境主管部门的权力和义务作出了较为详细的规定并对其他组织和公民也提出了相应的要求。同时，该法在很多方面对原《环境保护法》做出了超越与突破＼[4＼]。其中，关于政府生态环境责任追究制度建设的进展主要有以下几个方面。

3.1强调政府行政监管部门的责任。

新修订的《环境保护法》强调了生态环境行政监管部门的责任。一方面，新修订的《环境保护法》弥补了政府生态环境责任虚化的弊病。该法不仅要求各级政府应认真履行好生态环境保护职责，更要确保生态环境安全尤其是环境质量安全不受到损害。同时，细化了各级政府在生态环境保护上的具体责任，具体表现在生态环境的监测、生态环境信息的公开以及政府生态环境责任绩效考评等方面＼[5＼]。这些细化的法律法规更加有利于明确政府生态环境保护职责。另一方面，新修订的《环境保护法》也强化了对政府生态环境责任的追究。从法律上规定了政府生态环境责任追究的具体情形。比如政府部门及其公职人员存在篡改虚构生态环境监测数据、滥发行政许可证明和未依法公布政府环境信息等违法行为，可依法对相关人员进行记过、降级、撤职和开除等处罚。

3.2更强调各级政府改善环境质量的义务

新修订《环境保护法》中明确了政府在环境保护方面的义务。如第六条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域内的生态环境质量负责。这一条明确了地方政府在生态环境保护上的基本义务。又如第五十四条规定：国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。该条具体规定了中央政府和省政府在生态环境管理上的不同职责，凸显了各级政府在生态环境保护上的义务。这些法律规定有利于从制度上转变原政府在环境管理上所体现的重企业环境保护责任轻政府环境保护责任、重政府环境管理权力轻政府环境管理义务、重GDP增长轻环境保护责任等错误政绩观和片面发展观＼[6＼]。

3.3更凸显了政府和相关部门保障和改善民生的责任

生态环境是最重要的民生内容之一，也可以说改善民生的重要途径之一就是保护生态环境。这一理念能够清晰地体现在新修订的《环境保护法》中，如该法提出建立生态环境对公民健康影响的监测机构，搜集、跟踪有关生态环境与公民健康的相关信息，完善公众的生态环境反馈机制，及时了解公众对生态环境管理的意见或者建议。这些法律法规都体现出生态环境保护对于改善民生的重要性，提出政府要从改善民生的角度来维护好公民的生态环境利益。endprint

4政府生态环境保护责任追究制度建设的主要成就

近些年来，我国生态环境问题非常严峻，主要表现在大气、水等污染日趋严重、能源资源约束力日渐加强、生态系统退化日益突出等方面。为此，我国政府针对环境问题采取了一系列的制度措施，在生态环境保护方面建立了一整套制度体系，仅环保法律法规就多达120余部。其中，在政府生態环境保护责任追究上的取得的成果更为明显。具体而言，主要表现在以下几个方面。

4.1初步建立了具有中国特色的环境管理体制

生态环境管理体制改革一直是我国行政管理体制改革的重要内容，这一过程明显是伴随着经济社会的发展而演变。在改革开放之前，由于我国生态环境问题尚不突出，因此，我国没有成立一个独立运行的环境管理机构，具体环境管理工作由有关部门兼管。直到1979 年《中华人民共和国环境保护法》（试行）的颁布，首次明确了政府生态环境保护的机构及其职责，标志着我国环境管理体制建设法制化的开端，为把各级环境保护机构纳入政府组成部分提供了法律依据。1989 年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》，该法从宏观上规定了政府生态环境管理责任，如第七条规定：国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。这一法律规定明确了各级政府在生态环境管理上的具体职责。虽然这些规定不够具体，但由此奠定了我国现行环境管理体制的基本模式，即分级、分部门监督管理与统一监督管理相结合的环境监督管理体制；新修订《环境保护法》中一个重要的突破是建立生态环境损害责任终身追究制。从法律上要求建立生态环境承载能力的监测预警机制，完善生态环境保护责任绩效考核制和生态环境保护目标责任制。该法的第二个突破是加重了行政监管部门的责任。如该法第六条规定：地方各级人民政府应当对所辖区域内的环境质量负责。通过对政府生态环境保护相关制度的完善，我国已初步建立了具有中国特色的环境管理体制。之所以说具有中国特色，主要是因为我国环境管理体制是实行统一监督管理与分级分部门监督管理相结合，这是由我国国家行政管理体制所决定的。从横向上看，我国实行的是“分级分部门监督管理”模式。即不同环保领域所涉及的行政主管部门不同，这反映出我国环境保护管理主体具有交叉性的特征；从纵向上看，我国环境保护实行“统一监督管理”，即国务院以及各地方环境保护行政主管部门对全国生态环境保护工作实施统一监督管理＼[7＼]。这些规定能够体现出政府生态环境保护的相关制度已日趋完善。

4.2初步构建了生态环境保护责任追究体系

生态环境保护作为典型的公共产品，是政府公共管理职能中的重要内容。政府生态环境保护职责的履行关系到公民的切身利益。因此，如何确保政府能够履行好生态环境保护职责则是维护公民环境利益的关键。责任追究为政府履行好生态环境保护职责提供了重要措施。而新修订的《环境保护法》在完善政府生态环境保护责任追究上迈出了重要的一步。该法规定，各级政府应加强对政府生态环境责任的追究，并在此基础上提出了加强政府生态环境责任追究的具体途径。如强调应改变过去政府作为唯一问责主体的追究模式，而采取问责主体的多元化的方式。并更加凸出公民在政府生态环境责任追究过程中的作用和地位。新修订的《环境保护法》赋予了公众更多的政府生态环境责任追究的参与权，明确公民享有环境参与权、知情权和监督权。新修订的《环保法》新增专章规定信息公开。从信息公开、社会诚信档案建立、意见征求、检举举报、法律诉讼等多角度，对公众获取环境信息、监督各级政府部门履行环境保护职责，维护自身环境权益等，在法律上给予有力支持＼[8＼]。

5结语

政府环境责任追究产生实际效果的基本前提是明确政府在经济社会发展过程中所应扮演的角色和其角色所应承担的责任和义务。长期以来，政府在经济社会发展过程中一直扮演着保护环境和“破坏”环境的双重角色。在我国现有的行政管理体制下，政府既是生态环境管理的责任主体，更是经济建设的主导者和重要驱动力量。这就决定了政府既要推动经济发展，更要保护好生态环境。

随着行政管理体制改革的深入，尤其是政府官员问责制度的完善、行政监督制度的日趋健全、政府绩效考核的发展以及生态环境保护法治建设的有序推进，政府生态环境保护责任得到了一定程度的强化，政府生态环境保护责任追究制度建设取得了一定的成效。

参考文献：

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＼[8＼]周珂. 我国生态环境法制建设分析＼[J＼].中国人民大学学报，2000（6）：101～108.

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