社会治理体系创新中的政府转型

摘 要 社会治理是国家治理体系的重要组成部分。“管理”到“治理”，是改革开放和社会矛盾处理过程中经验教训的总结，顺应了当代公共管理的理念和趋势，是我国社会领域的一场深刻变革。其中政府转型是现代社会治理模式的要求之一，重新审视和定位社会治理体系中政府的角色，实现政府转型，是实现社会治理目标的关键。

关键词 社会治理 政府转型 角色定位

作者简介：粘凌燕，烟台市委党校，讲师。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.071

在农业时代，统治型社会以维护统治利益为需要；在工业时代，管理型社会以维护社会利益为目的；随着民众参与意识的不断增强，到了后工业时代，强调多元主体共同参与、以实现公民权利为出发点的治理型社会应运而生。在中国共产党的执政历程中，“治理”一词首次出现在党的十八届三中全会公报中。“管理”到“治理”，顺应了当代公共管理的理念和趋势，是我国社会领域的一场深刻变革。

一、社会治理中的政府角色定位

重新审视和定位社会治理体系中政府的角色，如何避免政府“错位”、“缺位”和“越位”，是实现政府转型的前提。当然，普遍的政府角色模式并不存在，政府角色的准确定位，总是取决于该国市场体系的发育程度、社会成员自治能力等。就当前而言，在社会治理体系中，政府的角色至少应该包括：

（一）负责者

戴维·奥斯本在《改革政府》中提出：“政府的角色应是‘掌舵而不是‘划桨。”这也是从20世纪70年代开始西方各国政府角色重新定位的主要选择。尽管如此，全球化背景之下的政府，有着其他社会组织无法替代完成的功能，其地位不能有丝毫的减弱，至少在下列方面承担着公共责任：一是保障个人权利自由和人身安全。政府出于优化治理结构的考虑将一部分公共权力交给社会组织或社会力量承担，但是政府应当对委托人承担兜底的责任；二是维护社会稳定和公平正義。现代政府垄断了合法使用暴力的权力，政府自然有责任维护社会稳定，合理分配资源，维护社会公正。政府应该担负起维护、提供社会公平正义的责任，使公平和正义成为社会治理的价值追求。

（二）组织者

在社会治理体系中，政府拥有分配社会资源的权力，能够站在全局角度进行战略统筹安排。因此，应由政府负责组织安排多元主体的社会治理协同：一是设定目标。政府可以通过各级反馈等形式设定更具前瞻性的社会治理目标。建立共同准则，保证多元主体行动目标一致；二是组织激励。培育具有组织性和自主性的社会组织，鼓励社会组织主动承接政府职能；三是创制体制。向社会治理提供制度支持，坚持自由、平等、公正等原则进行制度设计，建立健全政府和社会资本合作机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用；四是理顺关系。协调多元治理主体之间的合作互动，督促不同主体进行协商，以平衡政府和社会力量，形成完善的社会治理体系。

（三）服务者

从控制到服务是后工业时代政府理念更新的必然选择。如何通过服务社会来激发社会活力，也是进入 21 世纪的中国政府面临的重要课题。要改变传统的依靠行政命令和管制处理社会事务的方法，构建服务型政府：一是公共服务。政府行使权力的主要目的在于服务并回应公众的需求，是服务而不是管制，寓管理于服务中，与市场和社会组织共同提供公共产品。二是政策保证。政府应将社会治理工作的重心放在制定政策和监督政策执行上面，从政策层面和实际操作层面对政府和社会资本的合作予以指导。三是资金支持。政府应该建立合理的运行保障机制，使社会治理体系能够获得维持自身发展的资金支持。

二、社会治理中的政府职能要求

政府职能需要顺应社会发展规律。全面正确履行政府职能是社会治理体系的中心环节。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，系统阐述了当前正确履行政府职能的总体要求，为加快转变政府职能，在社会治理体系中更好发挥作用指明了方向。

（一）职能科学，权责法定

政府职能是指政府在社会经济发展中承担的职责和应该发挥的作用。主要包括政府应该做什么、不应该做什么以及应该做的怎么做。应该做什么，不该做什么，总的来说就是法定职责必须为、法无授权不可为。同时，明确划分政府与市场的职能边界，尽量减少政府干预，保障公共利益最大化；计划体制下的管制型政府只是动机上的责任政府，而不是结果上的责任政府。因此，凡是市场机制能够解决的问题，政府不应干预。对于社会组织和社会力量能够通过自我服务、自我协商解决的问题，政府不应包办。对于政府的法定职责，违法或者不当行使权力必须依法承担法律责任。

（二）执法严明，公开公正

政府执法是实施法律的活动。对于政府及其职能部门而言，就是按照法定范围和法定程序履行自己的职能。政府直接面对社会公众，无时无刻不在“回应”公众，公开公正是政府行为的应有之义，政务信息透明度越高，善治的程度也就越高。总之，社会治理的有效性取决于政府是否按章施政、依法治理。公平公开、严格执法是提高社会治理能力的重要手段。要用敢担当、敢作为的法治思维来解决社会治理过程中的问题，引导群众通过法律途径解决合理、合法诉求，同时依法处理违法上访、闹访等扰乱社会秩序的行为，提高社会治理的法治化水平。

（三）廉洁高效，守法诚信

协调多元治理主体的关系，提高政府治理效率成为摆在政府面前的突出问题。廉洁高效是服务型政府的根本要求， 要求政府及其行政人员在提供服务的过程中，紧紧围绕公共利益，不滥用公共权力，时刻保持廉洁并保证服务的优质、高效。总之，市场竞争机制引入社会治理领域之后，廉洁高效、守法诚信的政府不仅可以使其提供的公共服务更具竞争力，提高政府的公信力，还可以促使社会治理其他主体增强社会责任感，营造参与社会治理服务的氛围，保证每位社会主体可以合理地期待自己的利益。endprint

三、社会治理体系创新要求中政府转型的三个维度

（一）以市场为主导，实现协同自治

社会治理体系创新视阈下政府职能转变的关键在于处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府与市场、社会在治理机制中发挥各自功能实现优势互补。场机制具有平等、开放、自由的特点，它所蕴含的权利本位、契约精神、意思自治等精神和逻辑最初主导和规范着市场等私领域的交易，之后向社会等公领域渗透。我国30多年的经济体制改革，就是从高度集权的计划经济体制向市场经济体制转型，同时，市场化也或多或少地成为社会领域改革的重要组成部分。

有效的社会治理建立在政府和市场相结合的基础上。“要在公共服务领域引入市场竞争机制，使公共服务的供给者实现多元并存，打破政府对公共物品供应的垄断。” 这包括政府向社会和市场放权和政府向社会力量购买服务两方面。这就要求政府职能从管制向服務转变，建立政府主导的、多元立体共同参与的社会治理体系，注重主体间协调和合作。由于传统权力本位思想的影响，我国民众还未有较强的公民意识和社会治理能力，政府更应该提供社会成员自我治理的各种可能性，在实践中启发社会成员自我服务、自我管理，提高的自我治理能力。相反，就微观经济领域而言，“唯GDP”的政绩考核机制使许多地方政府亲市场的倾向十分明显，导致市场的权力化和权力的市场化。因此，政府应该与市场保持合理的距离。

（二）以法治为保障，实现良法善治

我国传统的计划经济体制和中央集权政治体制形成了强势的政府。“中国政府在政治动员、力量整合、政策推进等方面所具有的强大力量，是世界上任何国家都无法与之相比的。” 我国社会改革是由政府主导的简政放权，是政府的自我革命，先天缺乏可以与之抗衡的监督力量，极易形成权大于法，行政权力“大一统”的政治格局。因此，在社会治理体系创新中，政府应考虑“力所能及”，又要考虑“力不能及”，把握好“度的边界”。这里的“边界”，就是法治。法治国家要求政府权力运行必须遵守宪法和法律，以实现权力对权力的有力制约和权利对权力的有效约束。

社会治理体系创新需要在全社会范围塑造法治精神。一方面，行政权力必须在法律规定的范围内行为，坚持法无规定即禁止，权责一致的原则。法律因为其超越其他社会控制方式的优越性，成为现代社会首要的秩序规则，依法行政有助于提高政府公信力，为公民积极守法起到示范和带动作用。另一方面，重视司法在社会治理中的作用。政府带头尊重司法，并不会导致行政权威的降低。通过诉讼实现执法，也是政府实现社会控制的一种手段。因为如果行政相对人对行政复议、行政诉讼缺乏信心，大量案件还是会流入信访，这不仅提高了社会治理成本，而且制度化地造成了威胁社会稳定的潜在危险。法治除了这一工具性价值之外，法治还有自身的价值，这就是通过社会治理的形式合法性和主体行为的合规范性来实现社会善治的根本价值目标，全社会因此成为一个内在联系的共同体。

（三）以文化为引领，实现内化德治

“任何社会中的人们在价值观上都可能存在差异，但他们必然在社会生活的基本方面形成大体一致的观念。” 在社会治理体系创新中应该遵循社会成员长期形成的生活模式、风俗、乃至信仰，这样人们加入其中才会有一种安全感。对于社会治理而言，文化能够将社会趋同和一致的规范、原则内化为个人的行为准则，规范指导人的行为，由此形成一定的社会秩序。“上世纪六七十年代席卷全国的政治运动，曾给中国社会带来深重灾难。这一段弯路给中国人上了深刻的一课。” 这说明“社会控制根植于社会文化，每个民族、每个国家、每个社会所拥有的背景文化是其产生社会控制的根本动力和制度建构的重要来源。”

两千多年封建社会“德主刑辅”的治国理政方式，孝悌忠信礼义廉耻的道德传统，以及当下以德治国的治国辅助工具，对于中国法治进境的意义非比寻常。我们无法通过推行“法治”一刀切的根除在社会治理中从政府到民众对于“人治”的热衷；“法律人格化”特征明显，遵守法律不是出于内心对于法治至上的认同，而是忌惮于执行实施法律的“人”，因此依法治国和以德治国相结合，在我国有独特的意义。为政以德是中国传统文化中重要的政治伦理思想，在现实中体现为行政执法主体在执法过程中对职业道德和官德的坚守。中国传统文化中的家族自治模式蕴含了朴素的治理文化，为社会治理提供了丰富的素材，我们必须挖掘独特的治理传统和治理优势，借助文化的潜在功能，协助解决社会发展中的问题。

注释：

朱志松.廉洁高效是服务型政府的根本要求.党政干部学刊.2008（2）.16.

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谢俊春.人文环境：西部开发取得成功的关键.社科纵横.2004（2）.25.

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