论苏岩礁在中韩大陆架划界中的效力

2017-11-01黄炎

大连海事大学学报（社会科学版） 2017年5期

关键词：岩礁国际法院大陆架

黄炎

(华东政法大学国际法学院，上海 201620)

论苏岩礁在中韩大陆架划界中的效力

黄炎

(华东政法大学国际法学院，上海 201620)

国际条约对岛屿在大陆架划界中的效力问题缺乏相应规制。国际法院的判例表明，岛屿在一定条件下可以构成大陆架划界的“特殊情形”，但在认定是否要依据“特殊情形”对临时大陆架分界线进行调整时十分谨慎。为避免“重塑地形”，岛屿被赋予部分效力和零效力的情形更为常见。苏岩礁属于国际法意义上的“水下地物”，其因不能产生低潮线而无法作为划界基点，也不能被据为领土，赋予其划界效力会对中韩大陆架划界结果造成“不成比例的影响”。建议中国以“一带一路”战略为指导，坚持双边磋商，力求在中韩新一轮海洋划界谈判时赋予苏岩礁零效力。

苏岩礁；大陆架划界；岛屿；划界效力

大陆架划界并非单纯的海洋界限分割问题，而是隐含对大陆架相邻或相向国家海洋资源开发范围的重新分配。随着“一带一路”建设的全面铺开，我国对东海大陆架资源日益重视，如何进行有利于我国的大陆架划界已上升为国家安全与发展的重要战略。*2017年5月14日，中国国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛中指出：“我们要将一带一路建成和平之路。要树立共同、综合、合作、可持续的安全观，营造共建共享的安全格局。要着力化解热点，坚持政治解决。”

目前，中韩两国已就公平解决中韩大陆架划界问题达成共识，并举行了中韩海域划界谈判工作组首轮会谈，明确依据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在内的国际法就两国大陆架主张重叠海域划界事宜进行谈判。*2015年12月22日，中韩海域划界政府谈判代表团首轮会谈在韩国首尔举行。2016年4月22日，谈判工作组首轮会谈在北京举行，双方就海域划界有关问题交换了意见。2017年4月18日，中日韩三国合作国际论坛在韩国首尔举行，三国就妥善处理好领土争端、海洋划界等敏感问题积极建言献策。尽管如此，双方在划界的具体原则与方法上仍存在分歧，其中苏岩礁*苏岩礁(Socotra Rock，韩称“离於岛”，Ieodo)，北纬32°07′42″，东经125°10′45″，其在中国大陆架的自然延伸之上，同时位于东海北部中韩所主张大陆架和专属经济区的重叠区域，战略位置十分重要。中国的苏、鲁、浙、闽、台五省渔民自古以来就在苏岩礁及其附近海域从事渔业活动。19世纪80年代，清政府组建的北洋水师在海路图中明确标记了“东海苏岩”的地理位置。新中国成立后，东海舰队即对我国东部海域及各岛礁进行了初步勘察；1963年，我国交通部对苏岩礁进行了精密的勘察和测量，将其记录在中国海图之上；1992年，我国北海舰队详细测绘了黄海海区和苏岩礁区。韩国发现苏岩礁的时间远远晚于我国，但其在1984年首次勘探到苏岩礁的存在后，开始加强对苏岩礁的实际控制并进行人工扩建活动。在中韩大陆架划界中的效力问题是引发划界争议的一个重要根源。

根据《公约》争端解决机制的相关规定，处理包括大陆架划界在内的海域划界争议时的法律渊源主要包括国际条约、国际习惯，以及作为补充渊源的国际司法判例。[1]本文将从国际法对大陆架划界的条约规制入手，分析1958年《大陆架公约》和《公约》有关大陆架划界及岛屿在大陆架划界中效力的规定，阐明国际法院等司法机构对岛屿构成大陆架划界“特殊情形”的解释；结合国家实践和国际司法机构的判例，进一步归纳岛屿在大陆架划界中的效力类型及具体适用情况。在此基础上，探讨苏岩礁在国际海洋法中的地位以及其在东海大陆架划界中的效力，为中韩第二轮海洋划界谈判提出建议。

一、岛屿能否构成大陆架划界的“特殊情形”

岛屿能否构成大陆架划界的“特殊情形(special circumstances)”，是指岛屿能否在海岸相邻或相向国家间大陆架划界过程中发生效力，即岛屿能否被作为基点，为其主权所属国获得一定面积的海域。对此问题的回答，需要回顾1958年《大陆架公约》及《公约》的编纂过程，分析其最终文本的相关条文，并梳理上述公约生效以来的国际司法判例。

(一)大陆架划界的条约法规制

大陆架原本是地理学上的概念，是指海岸向海延伸到大陆坡为止的一段比较平坦的海底区域。1945年，美国总统杜鲁门发表宣言称，美国有权管辖处在公海但毗连美国海岸的大陆架，并对其海床和底土的自然资源享有专属权。这是主要大国首次对大陆架提出管辖权主张，其后为各国接受而成为新的海洋法概念。[2]将大陆架概念引入法律领域客观上拓宽了国家在领海以外的管辖范围，但同时引发了相邻或相向国家间的大陆架划界争端。

联合国国际法委员会于1950年将大陆架的法律问题列入编纂议题并着手拟定《大陆架公约》。1953年，联合国国际法委员会邀请专家咨询委员会解释岛屿在大陆架划界中的效力问题。依联合国国际法委员会的条约草案，相邻或相向国家间大陆架划界应以中间线为原则，“特殊情形”除外。专家咨询委员会同意以中间线为划界原则，但鉴于“特殊情形”在具体适用时易产生歧义，建议删去该种说法，直接规定“大陆架划界应遵循两国的划界协议，无协议则以中间线为原则，同时考虑争议区域的岛屿”[3]。1958年第一次联合国海洋法会议通过的《大陆架公约》并未采纳专家咨询委员会的意见，而是保留了“特殊情形”的规定。根据该公约第6条的规定，相邻或相向国家间大陆架划界应遵循有关两国的划界协议，倘无协议，除“特殊情形”外，应“适用与测算每一国领海宽度之基线上最近各点距离相等之原则”，即“等距离线/特殊情形原则(equidistance/special circumstances rule)”。

随着国家管辖海域扩张倾向的强化以及海底资源利用技术的进步，联合国于1960年召开了第二次海洋法会议，但在大陆架划界规则方面未取得实质性进展。1973年，联合国召开第三次海洋法会议，经过长达10年的讨论，终于在1982年通过了具有“海洋宪章”性质的《联合国海洋法公约》。在《公约》起草过程中，各国对岛屿在大陆架划界中的效力问题意见不一，归纳起来有3种观点：(1)任何类型的岛屿都被视为相邻或相向国家间大陆架划界的基点；(2)不能维持人类居住的小岛不能作为大陆架划界的基点，但可以视为“特殊情形”；(3)依据公平原则解决大陆架划界问题，同时考虑一切“相关情形”，包括岛屿的面积、自然条件、居住情况、与陆地领土的距离等。[4]

遗憾的是，由于各方矛盾始终未能得以调和，岛屿在大陆架划界中的效力并未体现于《公约》文本之中。《公约》最终在第83条采取了折中办法：“海岸相邻或相向国家间的大陆架划界，应在《国际法院规约》第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。”虽然《公约》不再沿用《大陆架公约》中“特殊情形”的表述，但后来的国际法院判决仍然将“特殊情形”作为适用“公平原则(equitable principles)”的辅助检验标准。[5]174从1958年《大陆架公约》和1982年《联合国海洋法公约》的条文可以看出，尽管条约法明确了大陆架划界的基本原则，但并没有关于岛屿在大陆架划界中效力的明文规定。

(二)国际法院判决对岛屿作为大陆架划界“特殊情形”的解释

由于条约法并没有明确何为大陆架划界中的“特殊情形”，也未规定岛屿是否能构成某一类“特殊情形”，对此问题的探讨需要借助国际司法实践。以下将评析国际法院有关大陆架划界“特殊情形”的典型案例。

早在首个大陆架划界案——“1969年北海大陆架案”中，国际法院就指出：“实际上，国家在适用中间线原则时所考虑的特殊情形是不受法律严格限制的；更为常见的情形是，将所有特殊情形予以综合考量从而平衡其权重，而不是仅向某种相关因素偏倚而忽略其他情形。1958年以来的判例法和国家实践证明，就相邻或相向国家大陆架及专属经济区划界而言，中间线/特殊情形原则和公平原则/相关情形已紧密地联系起来。为达到划界公平的结果，将岛屿认定为相关情形的方法是不加限制的。”[6]50对于何为构成“特殊情形”的因素，国际法院列举了以下五种情形：德国北海海岸的一般形状和特征、海岸线长度、大陆架重叠区域的地质结构和自然资源、影响划界公平结果的小岛或者海床凸起处。[6]21

“2001年卡塔尔诉巴林海洋划界和领土争端案”中，卡塔尔主张其与巴林海岸线长度的差异(1.59∶1)构成两国海洋划界的“特殊情形”。巴林则认为，卡塔尔之所以认定两国海岸线存在差异，是因为其将哈瓦尔群岛划归本国领土范围之内；若国际法院认定哈瓦尔群岛属于巴林，则两国的海岸线长度几乎相等。巴林进一步指出，在卡塔尔半岛的北部有着数量可观的珍珠海岸，这些海岸的主权属于巴林，并构成临时海洋分界线向卡塔尔海岸方向移动的“特殊情形”。国际法院在考察1903年英国殖民者的官方文件后指出，哈瓦尔群岛是巴林的领土，但珍珠海岸是阿拉伯国家的共同财产，巴林无权对其进行处置；同时，巴林的渔民已有长达半个多世纪的时间未在珍珠海岸从事渔业活动，事实上巴林的管辖权行为已终止。最终法院认定海岸线长度的差异和珍珠海岸都不构成两国海洋划界的“特殊情形”。紧接着，法院主动提出在绘制专属经济区和大陆架的分界线时，应当忽略巴林领海内的雅里姆。尽管当事国对雅里姆的海洋法地位有所分歧，但法院认为若以雅里姆为基点进行海洋划界，通过划界获得的水域将远远超出雅里姆本身的面积，从而造成“不成比例的影响(disproportional effect)”，因此应否认雅里姆的划界效力。[5]76-79

“2009年黑海划界案”中，国际法院用一章的篇幅专门论述专属经济区与大陆架划界过程中应考虑的“特殊情形”。第一，海岸线长度的差异：与“卡塔尔诉巴林案”类似，乌克兰认为两国海岸线长度的差异使得临时分界线应向罗马尼亚海岸方向调整。第二，黑海的封闭性质以及已有的划界协议：罗马尼亚认为，黑海的封闭性质及其狭小的面积，以及该区域已经生效的划界协议构成两国海洋划界的“特殊情形”；乌克兰提出反对意见，认为没有一个专门针对封闭海域的特殊海洋划界机制，争议海域的封闭性质并不能当然地影响临时海洋边界线，此外，争议区域已有的海洋划界协议不能影响第三方(即乌克兰)的权利。第三，当事国的行为：乌克兰指出，其在争议海域一直从事油气勘探开发行为、捕鱼活动及海军巡逻，且罗马尼亚在2001年之前从未提出过任何抗议，这些因素应当在划界中予以考虑；罗马尼亚认为，乌克兰的相关经济活动所涉及的区域与本案争议海域并不存在重叠情形，乌克兰政府签发油气开发许可证的时间在“关键日期”之后，并且罗马尼亚一直对乌克兰的油气勘探活动提出抗议。国际法院依次审查了以上相关情形，并分析乌克兰提出的“蛇岛的存在”、“大陆架不切断原则”和“国家安全考虑因素”，同时区分了争议双方绘制的临时海洋分界线和法院构筑的临时分界线，最终认为两国的主张均不构成调整海洋分界线的“特殊情形”。[7]55-71

从国际法院相关判例可以看出，岛屿在一定条件下可以构成大陆架划界中的“特殊情形”。除岛屿之外，海岸线长度差异、海岸的一般形状和特征、大陆架地质结构和自然资源等也能构成调整临时海洋分界线的理由。著名国际法学者伊恩·布朗利教授在回顾国际法院有关大陆架划界判例的基础上，总结出国际法院所承认的“特殊情形”：当事国海岸的一般结构、海床及地貌的地质结构、海岸线长度、岛屿的存在、当事国的行为、争端区域的自然资源等。[8]其中，岛屿和其他“特殊情形”有着紧密的联系：岛屿决定争端区域的地形地貌，决定相关海岸的基点及海岸线长度；当事国对岛屿占领及有效控制的主权行为决定其能否被划归为该国领土，进而影响海洋划界过程。同时应注意到的是，国际法院在认定是否要依据“特殊情形”对临时大陆架分界线进行调整时十分谨慎，以防止对划界结果造成“不成比例的影响”。

二、岛屿在大陆架划界中的效力类型

国际法院判例表明，岛屿在一定条件下可以对海岸相邻或相向国家的大陆架分界线产生影响。为明确自然、社会环境各不相同的岛屿在大陆架划界中的不同作用，还有必要对其在大陆架划界中的效力类型(或称“作用大小”)及其适用标准予以考察。以陆地为参照系，通常将岛屿的划界效力区分为全效力(full effect)、部分效力(partial effect)、零效力(zero effect)三种类型。

(一)全效力

岛屿在大陆架划界中拥有全效力，是指岛屿可以作为划界基点，享有与陆地领土相同的、完全的效力；其主权拥有国能够以该岛屿为基点，主张领海、专属经济区和大陆架等权益。岛屿享有全效力的核心意涵是大陆架划界的基线调整至岛屿的外侧，从而向海岸相邻或相向国家发生偏移；岛屿本身能给其所属国带来多大限度的海域则需以实际的自然条件而论。事实上，即使是当事国的陆地领土，也不一定能拥有《公约》所预设的200海里专属经济区和350海里大陆架。当海面宽度因陆地或群岛的阻隔而不足350海里，或者相邻、相向国家间的专属经济区和大陆架发生重叠时，陆地领土也无法将海洋权利延伸至最大限度。岛屿在大陆架划界中获得全效力的情况并不多见，下面就国家实践和国际法院的判例列举一二。

一般而言，面积较大、适宜人类居住的近岸岛屿在大陆架划界中往往享有全效力。例如，在1965年《英国与挪威大陆架划界协议》中，位于英国北部海域的佘特兰群岛(Shetland Islands)因定居人口较多而被作为英挪两国大陆架划界的基点。此外，如果当事国双方在划界区域内各有条件相似的海洋地物，即使其属于不能维持人类居住或其本身生活的岩礁，甚至低潮高地，也会基于对等原则赋予全效力。[9]在1974年《日本与韩国共同开发邻接两国大陆架北部的协定》中，韩国依据大陆架自然延伸原则在济州岛附近海域划定本国矿区，日本则依据等距离中间线原则在对马岛海域划定矿区，由于济州岛与对马岛的自然地理条件几乎相近，最终在划界协定中分别获得全效力。[10]

实践中，“成比例检验”*“成比例检验(proportionality test)”是海洋划界的最后一个步骤，其作用是通过审查最终的划界线所划分的当事国海洋区域与当事国海岸线长度之间是否存在显著的不成比例，以此判断划界的结果是否公平。也是赋予岛屿全效力与否的重要条件。以“1993年丹麦(格林兰岛)诉挪威(扬马延岛)专属经济区和大陆架划界案”中的“扬马延岛”为例，丹麦主张扬马延岛不能维持人类居住或其本身经济生活，属于《公约》项下的“岩礁”：第一，该岛没有定居人口，仅有25个左右来自挪威的气象站工作人员；第二，该岛远离挪威本土，资源匮乏，大宗商品主要通过海上运输购入；第三，挪威渔民在扬马延岛和格林兰岛从事的捕鲸、捕鱼活动均依赖挪威本土的渔船，与扬马延岛并无关系。因此，丹麦认为扬马延岛不符合1958年《大陆架公约》第6条中规定的“特殊情形”，在格林兰岛200海里大陆架区域不产生划界效力。尽管如此，国际法院基于扬马延岛未对划界造成“不成比例影响”的考量，仍然赋予该岛全效力。判决认定，扬马延岛与格林兰岛海岸线长度差异明显(1∶9)，应按照一定比例对临时等距离线向扬马延岛方向进行调整。同时，基于挪威对扬马延岛附近海域渔业资源长期利用的事实，该岛应当享有习惯国际法所认可的200海里专属经济区与大陆架权利。[11]

需指出的是，岛屿获得全效力还须有确定的主权归属。若当事国在大陆架划界谈判的同时对某一岛屿的主权尚存争议，那么划界协议的最终文本中往往规定获得岛屿主权的国家放弃该岛的划界效力。实践中也存在一方既享有岛屿主权又使岛屿发生全效力的情形，例如，2001年卡塔尔诉巴林海洋划界案中，国际法院不仅判定巴林对哈瓦尔群岛享有主权，还赋予其完全的划界效力。[5]81当然，赋予主权未定岛屿全效力尚未构成习惯国际法，其仅发生在当事国有充分的意愿就岛屿领土问题进行磋商或提交国际司法裁判的情形。

(二)部分效力

岛屿在大陆架划界中获得部分效力，是指岛屿构成调整临时大陆架分界线“特殊情形”的理由，但其所属国依该岛屿所拥有的海洋权益需受到一定程度的限制。通常做法是：首先忽略岛屿的划界意义，在争端当事国之间划定第一条分界线，再在以该岛为基点的岛屿所属国与另一当事国之间划定第二条分界线，从而在第一条分界线和第二条分界线之间形成中间区域；一般情况下，中间区域的等距离线即为最终的大陆架分界线。岛屿的部分效力主要包含两种类型。

第一种类型是岛屿能够作为大陆架划界的基点，但其所属国不能依据该岛主张等同于陆地领土的海域范围，此种情形下岛屿一般获得“半效力(half effect)”。“1977年英法大陆架划界仲裁案”是岛屿取得部分划界效力的典型案例，该案中与大陆架划界直接相关的大西洋岛屿有两处：一是位于英国西面的锡利群岛，距离英国本土约20海里；二是位于法国西面的乌桑岛，距离法国大陆10海里。由于乌桑岛处于法国的领海之内，而锡利群岛已超过英国的领海外部边界，若分别以这两类岛屿为基点进行大陆架划界，则法国获得的海域面积将与英国所获得的相去甚远。基于公平原则的考虑，仲裁庭并未赋予锡利群岛全效力；同时，仲裁庭在综合分析锡利群岛的自然环境条件(7平方英里的面积、有充足水源等)及其与英国海岸的地理关系后，认为其构成调整临时分界线的“特殊情形”，最终赋予其半效力。[12]346国际法院延续了该案对岛屿划界效力的认定过程，并在“1982年突尼斯诉利比亚大陆架划界案”和“1984年美国诉加拿大缅因湾划界案”中分别赋予突尼斯的克肯纳岛和加拿大的锡尔岛半效力。[13]75

第二种类型是不以岛屿作为大陆架划界的基点，但围绕该岛为其划定适当宽度的海域。在“1977年英法大陆架划界仲裁案”中，除了上述取得“半效力”的锡利群岛和乌桑岛以外，还有一处属于英国但位于法国近岸的海峡群岛，包括奥尔得尼岛、格恩西岛、泽西岛和萨克岛。考虑到海峡群岛和英法双方海岸线的地理特征，仲裁庭认为若裁定群岛获得全效力，则会造成法国大陆架区域的严重减损。为确保划界的公平结果，海峡群岛不作为英法大陆架划界的基点，同时赋予群岛12海里的领海区域。[12]347“2007年尼加拉瓜诉洪都拉斯领海、专属经济区和大陆架划界案”中，国际法院判定洪都拉斯对博贝尔礁、萨博那礁、皇家港礁和南礁享有主权，并在其周围划定了12海里的领海。[14]

从常设仲裁庭和国际法院的海洋划界判例可以看出，相较于全效力，岛屿的部分效力更能兼顾岛屿主权争议和当事国海洋权益的平衡。实际上，通过缔结划界协议的方式赋予岛屿部分效力的情形也较为普遍，其中最有代表性的是1971年《意大利与突尼斯关于划分两国大陆架的协定》。该协定涉及岛屿划界效力的有4个小岛：利诺沙岛、彭特勒里亚岛、兰佩杜萨岛和兰皮奥内岛；除利诺沙岛位于大陆架中间线之外，其他3个小岛均靠近突尼斯一侧。最终，在不以4个小岛为划界基点的前提下，突尼斯同意在岛屿周围划定不等的水域范围，并分别与中间线相交。[15]又如，2000年《中国与越南关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》规定越南对白龙尾岛享有主权，但为避免越南以该岛为基点将大陆架分界线向中国海岸移动，协定仅赋予该岛15海里的水域宽度。[16]

(三)零效力

岛屿在大陆架划界中被赋予零效力，是指争端当事国不以岛屿作为大陆架划界的基点，岛屿的存在不构成调整临时分界线的“特殊情形”。值得一提的是，由于岛屿之间自然地理特征的差异，一些海洋划界案中可能出现同是近岸岛屿却被赋予不同划界效力的现象。如“1982年突尼斯诉利比亚大陆架划界案”中，国际法院认定克肯纳岛构成两国大陆架划界的相关因素，拥有部分效力，而杰尔巴岛因面积狭小而被赋予零效力。[13]71“2001年卡塔尔诉巴林案”中，同处卡塔尔领海内的哈瓦尔群岛和杰拉达环礁因自然环境的差异分别被国际法院赋予全效力和零效力。[5]68-73

“2009年黑海划界案”是近年来国际法院赋予岛屿划界零效力的典型案例。该案中，乌克兰认为划界区域内的蛇岛符合《公约》第121条第2款的规定，是“岛屿”而非“岩礁”，能够作为绘制大陆架基线的基点；罗马尼亚则指出蛇岛不能维持人类居住或其本身经济生活，只能定性为《公约》第121条第3款的“岩礁”，不能构成乌克兰的“相关海岸”。法院回避依据《公约》第121条解释蛇岛的海洋法地位，而是指出蛇岛距离罗马尼亚海岸约20海里，不属于近岸岛屿；若以面积狭小的蛇岛为基点划定两国大陆架临时等距离线，将导致乌克兰的海域范围大幅增加。这一不公平的划界效果使得法院最终否定蛇岛的划界效力。[7]66

一个饶有意味的现象是，相比领海划界，岛屿在大陆架划界中被赋予零效力的情形更为常见。究其原因，应该是岛屿对大陆架临时分界线的扭曲作用要远远大于对领海临时分界线的影响：领海水域仅为12海里，而大陆架是200海里甚至350海里的宽阔水域，一个远离大陆领土，且属于《公约》第121条第3款的“岩礁”若被赋予大陆架划界的全效力或部分效力，则该岩礁将为其所属国赢得相当广阔的海域面积，导致大陆架划界的不公平结果。国际法院和常设仲裁法院在若干大陆架划界案中均表达了这一观点。例如，“1985年利比亚诉马耳他大陆架划界案”中，马耳他提出菲尔菲拉岛构成马耳他直线基线的基点，两国大陆架分界线应在利比亚海岸与菲尔菲拉岛之间划定。国际法院并未就马耳他领海基线的合法性发表观点，但同时指出一个重要观念：沿海国领海基线的基点与确定该国大陆架范围的基点并不必然相符。法院引用“1969年北海大陆架案”判决中“海洋划界的公平结果取决于赋予小岛、岩礁和小的海岸凸起零效力”的表述，判定在利马两国大陆架划界中应将不能维持人类居住的小岛菲尔菲拉忽略不计。[6]39

总之，全效力仅适用于主权归属明确、适合人类居住、位于所属国沿岸附近的岛屿。在国际实践中，为避免岛屿对大陆架划界造成“不成比例的影响”进而导致“重塑地形”(judicial refashioning of geography)，确保各当事国公平地享有适当海域，岛屿被赋予部分效力和零效力的情形更为常见。

三、苏岩礁在中韩大陆架划界中应被赋予零效力

研读国际法院判例和国家实践可以推知，有关国际法主体在决定赋予岛屿划界效力时，需要考虑的因素主要包括以下几点：第一，岛屿的面积、资源等自然因素，以确定其能够作为划定大陆架分界线的基点；第二，岛屿能被据为领土，从而享有明确的主权归属；第三，为确保划界的公平结果，赋予岛屿划界效力不会对大陆架分界线产生“不成比例的影响”。符合上述三项条件的岛屿在大陆架划界中通常被赋予全效力；符合一到两项条件的可能被赋予部分效力或零效力；若不能符合任一条件，应被赋予零效力。通过对苏岩礁自然属性、地理位置及海洋法地位进行分析，不难发现苏岩礁既不能作为划定中韩大陆架分界线的基点，也不能被据为领土，赋予其划界效力只会对临时分界线产生“不成比例的影响”，以下将具体论述。

(一)苏岩礁无法成为划定中韩大陆架分界线的基点

判断某海洋地物能否在当事国大陆架划界中产生效力，首先要对该海洋地物的自然属性进行辨识。《公约》在第121条“岛屿制度”、第13条“低潮高地”(low-tide elevations)等条文中规定了各类海洋地物的界定标准，试图明确何为海洋法意义上的岛屿、岩礁、低潮高地以及这些海洋地物享有专属经济区和大陆架权利的条件。海洋地物界定标准的确立直接关系到某个岛屿能否被视为陆地领土而成为测量大陆架宽度的基线，客观上有助于岛屿划界效力理论与实践的发展。

《公约》第121条第1款将“岛屿”界定为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。“高潮时高于水面”的特征将岛屿和“低潮高地”区分开来：依据《公约》第13条的规定，低潮高地是指“在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地”。在海洋划界过程中，低潮高地仅能作为测算一国领海的基线，并且该低潮高地与大陆的距离不能超过领海的宽度。亦即，若某低潮高地位于母国的领海之内，则应以该低潮高地为基点向外延伸12海里的领海；若低潮高地位于母国领海之外，则对该国领海基线的走向不产生任何影响。与低潮高地相比，岛屿的海洋权利不受与母国距离的影响：依《公约》第121条第3款的规定，能够维持人类居住和其本身经济生活的岛屿不仅能扩展所属国的领海，还能拥有专属经济区和大陆架；不能维持人类居住和其本身经济生活的“岩礁”拥有领海，但不享有200海里的专属经济区和大陆架。

可见，低潮高地与岛屿和岩礁所享有的海洋权利和划界效力已有严格的区分，实践中易产生混淆的是低潮高地和“水下地物(submerged features)”。尽管《公约》未对水下地物的法律地位做出明确规定，国际法学界一般认为，水下地物是指在低潮时仍然没入海水平面以下的海洋地物，例如暗礁。由于这类地物永久位于海平面以下，不存在低潮线，因而无法根据低潮线产生任何的海域，也无法被选择作为直线基线的基点。[17]由于苏岩礁在海水低潮时仍低于水面，其海洋法属性应归类为“水下地物”，不可能像岛屿或低潮高地那样存在低潮线，也就无法被选为中韩大陆架划界的基点进而在划界中产生效力。

(二)苏岩礁不能被据为领土因而没有确定的主权归属

从国际法院及常设仲裁院有关大陆架划界的判例可以看出，确定的主权归属是岛屿具备划界效力的前提条件。有确定的主权归属不仅意味着划界双方对海洋地物的主权不存在争议，而且要求该海洋地物能够被据为领土，因为有固定的领土是行使主权的必要条件之一。在此，有必要区分岛屿、岩礁、低潮高地和水下地物这四类海洋地物在能否被据为领土方面的差异。

根据《公约》第121条第2款的规定“岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定”，国际海洋法意义上的“岛屿”与陆地领土享有相同的法律地位，国家不仅可以依托岛屿享有12海里的领海和24海里的毗连区，还能主张至少200海里的专属经济区和大陆架。依据《公约》第121条第3款的规定，不能维持人类居住或其本身生活的“岩礁”，虽不应有专属经济区和大陆架，但仍享有领海和毗连区；这类岩礁属于广义岛屿的一种，同样能够被据为领土。

《公约》没有低潮高地能否被据为领土的内容，关于此问题的解释需要借助司法实践。在“卡塔尔诉巴林案”中，国际法院明确表示：“沿海国对位于其领海之内的低潮高地享有主权，这是因为国家对领海享有完全的主权。”不过，法院同时指出，“国际条约法对于低潮高地能否被认为是‘领土’的问题保持沉默。法院也不知晓是否存在统一的和普遍的国家实践，从而形成一种明确允许或者排除低潮高地被据为领土的国际习惯法”[5]101。国际法院的这一观点被后来有关低潮高地主权归属的案件，如2003年“新加坡诉马来西亚案”、2014年“孟加拉国诉印度案”等直接引用。[18]在2012年“尼加拉瓜诉哥伦比亚案”中，国际法院甚至指出：“在国际法上，无论多小的岛屿都可被占有；对比之下，低潮高地和水下地物都不能被占有，沿海国对位于其领海之内的海洋地物拥有主权，是因为沿海国对领海本身拥有主权。”[19]

国际司法实践表明，国家对领海享有完全的主权，因此处于一国领海之内的低潮高地或水下地物可以被据为领土；领海之外低潮高地的主权归属尚不明确，一国能否通过先占等方式将专属经济区或公海的低潮高地据为领土，目前在国际法上属于法律不明的状态。能够肯定的是，水下地物不享有《公约》所规定的独立海洋地物的法律地位，领海之外的水下地物不能依据任何领土取得方式被据为领土。中国外交部就曾指出：“中韩双方就苏岩礁问题也是有共识的，即该礁不具有领土地位，中韩双方不存在领土争端。”在2006年举行的中韩第11次海洋法磋商中，双方均认可苏岩礁并不像水面岛屿那样具备领土领海申领条件。[20]

值得注意的是，韩国自20世纪70年代以来开始加强对苏岩礁的实际控制，1970年，韩国国会通过“水下资源开发法”，将苏岩礁划入其“第四水下开发区”(fourth mining field)。1987年设立航路浮漂，2003年修建“韩国离於岛综合海洋科学基地”，2007年正式成立“离於岛综合海洋科学基地”，[21]企图“变礁为岛”，提升苏岩礁的海洋法地位。*韩国近年来不断推进苏岩礁的人工扩建活动。据韩国媒体报道，总投资9700亿韩元的济州海军基地于2015年已完工，可以停泊20余艘舰艇和两艘15万吨级大型邮轮。该基地建设完成后，韩国军舰到“离於岛”的距离将缩短94海里，只需8个小时就可以到达附近海域。我国政府数次就韩国在苏岩礁修建海洋观测站问题向韩方提出交涉，反对其在两国大陆架主张重叠海域的单方面活动。[22]而韩国则特别强调说，“在韩国大陆架和专属经济区内”的苏岩礁建设并运营海洋科学基地，是“合理行使韩国的权利”，“也符合《联合国海洋法公约》”。[23]事实上，《公约》的规定表明，天然礁石扩建后并不能“升格”为岛屿，亦不能拥有相关海洋权利。依据《公约》第121条第1款的规定，构成国际海洋法上的“岛屿”需满足四项条件——四面环水、高潮时高于水面、自然形成、陆地区域。前两项条件是区别岛屿和“低潮高地”(高潮时低于水面)、“水下地物”(低潮时仍低于水面)的重要特征，第三项条件“自然形成”则将人工扩建的岛礁排除在岛屿之外。故而，若某一海洋地物被定性为“岩礁”、“低潮高地”或“水下地物”，则不能享有200海里专属经济区或大陆架。即使通过岛礁建设等方式使得该海洋地物符合岛屿的表面特征，其海洋法地位也不会发生改变，仍然不能依据任何领土取得方式被据为领土。

(三)赋予苏岩礁划界效力会造成“不成比例的影响”

国际法院在若干海洋划界判决中反复强调，“划界结果的公平性取决于是否采取了预防措施以消除某些小岛、岩礁和小的海岸突起对划界造成的不成比例的影响”[24]。那么，究竟何为“不成比例的影响”？什么因素将导致海洋地物对海洋划界造成“不成比例的影响”？通过对国际法院相关案例的解读可以归纳出，“不成比例的影响”基本包括两方面的含义：第一，以某个海洋地物为基点划定的大陆架分界线为所属国带来的海域面积远远超出了海洋地物本身的面积；第二，以某个海洋地物为基点将导致临时大陆架分界线产生严重扭曲，从而导致争端当事国海洋区域和海岸线长度之间显著地不成比例。赋予苏岩礁划界效力将不可避免地对中韩大陆架划界结果造成“不成比例的影响”。

一方面，苏岩礁面积狭小、无人居住，赋予其划界效力会使得苏岩礁本身与其获得的海域面积之间形成巨大差异。在“2012年孟加拉湾划界案”中，孟加拉的圣马丁岛面积仅8 km2，无人居住且缺乏经济活动，缅甸指出，若以圣马丁岛作为孟缅两国大陆架划界的基点，则孟加拉将因该岛的存在获得13 000 km2的水域。对此，国际海洋法法庭认为，由于圣马丁岛地理位置和海洋法性质的特殊性，赋予该岛划界效力会对临时边界线造成不合理的扭曲，并对划界构成“不成比例的影响”。[25]在大陆架划界实践中，“不成比例的影响”也是减损岛礁划界效力的重要因素，类似苏岩礁的面积狭小、资源荒芜的地形在划界协议中常被忽略。如1974年《印度和斯里兰卡关于历史性水域边界的协议》中，卡恰提吾岛面积仅0.16 km2且无人居住；协议将该岛的主权划归斯里兰卡，同时规定印度国民有权在附近海域从事捕鱼活动，但该岛在两国海洋划界中不构成“特殊情形”。[9]同样的，如果将苏岩礁上的人工设施作为中韩大陆架划界的基点并赋予其部分划界效力，则其实际控制国可能因苏岩礁的存在获得837 km2的海域*由于苏岩礁是水下地物，不能产生低潮线，若赋予其划界效力，则应当属于“部分效力”的第二种情形：“不以该岛为划界基点，但围绕该岛为其划定适当宽度的海域”。如前所述，此处的“适当宽度”在国家实践中一般约等同于领海宽度，即12海里，覆盖的海域面积相应地为837 km2。，这与苏岩礁“水下地物”的自然属性明显地不成比例。

另一方面，苏岩礁位于中韩大陆架重叠区域，赋予其划界效力将会对中韩大陆架分界线造成严重扭曲，导致中韩两国海洋区域与海岸线长度之间不成比例。国家实践中，岛礁的地理位置与其主权归属不存在必然联系，“地理邻近说”不能构成一国主张管辖权的基础；国家对远离本土的“飞地”享有主权的情形大量存在，如澳大利亚的圣诞岛、英国的迪哥加西亚岛、美国的夏威夷岛等。然而，地理位置对岛礁的划界效力却产生实质性的影响。在大陆架相向的国家间，岛礁可按照距离母国领土的远近区分为近岸(coastal)岛礁、中界(median zone)岛礁和远洋(detached)岛礁。近岸岛礁处于国家领海范围以内，一般能够被作为大陆架划界的基点并获得全效力，如“卡塔尔诉巴林案”中位于卡塔尔领海内的哈瓦那群岛。中界岛礁是指处于大陆架临时等距离线附近的岛礁，并可细分为“正确一边”(靠近本国陆地领土)的岛礁、跨线(横跨等距离线)岛礁和“错误一边”(靠近他国陆地领土)的岛礁。远洋岛礁则是指处于大陆架临时等距离线12海里之外，远离其母国陆地领土而更靠近他国海岸的岛礁。

选取中界岛礁或者远洋岛礁作为大陆架划界的基点会使其母国获得广阔的海域，从而导致重塑地形。因此，这两类岛礁在国际司法机构的判例中通常被赋予零效力，如前述的“卡塔尔诉巴林案”中的雅里姆岛、“黑海划界案”中的蛇岛、“利比亚诉马耳他大陆架划界案”中的菲尔菲拉岛等。苏岩礁位于我国东海大陆架上，距离我国领海基线约120海里，距离韩国济州岛近90海里，属于中界岛礁，不能作为中韩大陆架划界的基点。韩国学者也指出，由于黄海是面积不足40万km2的半闭海，中韩海岸间距离不超过400海里，因此两国存在大约6万km2的重叠海域，而苏岩礁位于海域的中心，认定其划界效力可能会引发争议。[26]

鉴于苏岩礁的地理位置，忽略苏岩礁在中韩大陆架划界中的效力，才能保证分界线两侧的水域面积与两国海岸线长度成比例。若赋予苏岩礁划界效力，则中韩大陆架分界线将绕过苏岩礁，向其西侧即中国海岸方向大幅移动，并在大陆架重叠的中心区域产生大片属于争端一方的水域，造成不公平的划界结果。

四、结语

岛屿在大陆架划界中具有重要的地位。但是，以1958年《大陆架公约》和1982年《联合国海洋法公约》为代表的条约法并没有明确何为大陆架划界中的“特殊情形”，也未规定岛屿是否能构成某一类“特殊情形”，对此问题的探讨主要是参考国际司法实践。

国际法院等国际司法机构的海洋划界判例表明，岛屿在一定条件下可以对当事方大陆架分界线产生影响，特别是当岛屿位于争端一方的领海之内时，其可能被认定为测量该国大陆架的基线。然而，国际司法机构在认定是否要根据岛屿的存在对临时大陆架分界线进行调整时十分谨慎，岛屿所处的地理位置、面积大小、自然地貌、主权归属等因素都可能对其划界效力造成影响。为避免对大陆架划界造成“不成比例的影响”，岛屿构成“特殊情形”从而被赋予全效力的情况并不多见，那些狭小荒芜的、位于分界线附近的中界小岛通常仅获得零效力。

苏岩礁实质上是一座暗礁，属于国际法意义上的“水下地物”，其因不能产生低潮线而无法作为中韩大陆架划界的基点，也不能被据为领土从而享有确定的主权归属。同时，苏岩礁位于中韩两国专属经济区重叠区域，赋予其划界效力将使其实际控制国的海域面积大幅增加，海域面积与苏岩礁本身的面积形成了巨大差异，明显构成了“不成比例的影响”。目前，我国正处于“一带一路”建设的关键时期，“一带一路”倡议要求以政治磋商和谈判的途径化解地区热点问题。因此，我国应继续与韩国开展海洋划界谈判，缔结划界协议，其中明确苏岩礁不因人工扩建行为而改变其“水下地物”的海洋法地位，即其在中韩大陆架划界中应被赋予零效力。

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