积极推进监管模式的转型升级——天津市基于“市场监管云”构想的“智慧监管”调查

文 张卫星 吴利蕊

积极推进监管模式的转型升级
——天津市基于“市场监管云”构想的“智慧监管”调查

文 张卫星 吴利蕊

2017年1月国务院发布《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发[2017]6号）中明确提出要“以市场监管信息化推动市场监管现代化，充分运用大数据等新一代信息技术，增强大数据运用能力，实现互联网+背景下的监管创新，降低监管成本，提高监管效率，增强市场监管的智慧化、精准化水平。”作为城市政府管理的重要环节，市场监管工作依靠增加人力资源、要素投入的粗放型传统监管模式难以为继，革新理念、转变方式、调整战略，以“智慧”的监管理念推进监管模式转型升级刻不容缓、势在必行。全国多省市围绕“智慧监管”均开展了探索研究工作。

2014年7月，按照党的十八届三中全会关于改革市场监管体系、实施统一市场监管的总体部署，天津市作出了实施“一个部门管市场”的重大决策，整合原市工商局、市质监局、市食药监局，组建天津市市场和质量监督管理委员会，在全国省级层面率先建立了大部门市场监管新体制。2016年12月，天津市市场委发布《天津市市场和质量监督管理改革发展“十三五”规划》，其中将“智慧监管”能力提升项目作为重点任务列入其中。天津市质量管理研究所针对“智慧监管”开展了调查，形成了初步的调查分析。

总体现状

一、监管对象繁杂 涉及环节众多

现代城市的市场监管是一项高度复杂的系统工程，包括政府部门、生产商、消费者、非盈利和第三方机构等多个主体；有从农产品种植、仓储、加工、物流、零售等供应链中多个环节；监管对象包括了食品、药品、特种设备、工业产品、化妆品、保健品、医疗器械、检验检测机构等多个对象；监管市场行为包括合同管理、网络商品交易、不正当竞争及垄断、广告、商标等。

二、监管呈现“三多一少”

截至2016年底，天津市各类市场主体近83万户，市场监管机构整合后，市场监管部门承担了原来的工商、食药监、质监的所有职能，监管对象风险程度不同，监管任务各自具备不同专业性，执法难度高，基层市场监管所面临人手吃紧、技术不专、设备短缺等问题，典型的“三多一少”，即监管企业多、产业产值多、从业人员多、监管资源相对少。

三、“市场监管云”已初见成效

据了解，目前天津市市场委有市场主体信用信息公示系统、食品生产许可管理系统、药品流通监管系统、特种设备动态监管系统、日常办公辅助系统等多个业务系统，基本实现了“三大安全”监管领域业务管理信息化，从“人控”逐步走向了“机控”，个别监管领域还实现了统计分析能力，具备了数据管理、风险预警、安全信用等级评定等特色功能。

存在的问题

一、监管方式单一 监管水平落后

天津市目前的市场监管仍有摸清“底数”靠人工报，监管执法靠“跑断腿”的现象，监管方式较单一，基础设施还不完善，全面感知程度低，各种监管对象的监管重点、关键环节等相关信息的感知水平差，接收质量参差不齐，无法动态、全面、准确、及时地反馈监管系统的准确形态。

二、信息化程度良莠不齐 监管效率低

据调查，有一些业务处室的业务工作还停留在传统工作模式，数据来源靠催要，数据统计靠笔杆，数据展示靠文字；同一数据多次统计，多次统计结果不一致等造成了监管工作被动，监管效率较低，监管人员抱怨的不良局面。

三、监管信息重复 缺乏沟通途径

现有应用系统数据量大，数据类型不一致，数据结构复杂，数据海量且离散，而且多种监管业务之间横向、纵向、内外部数据采集重复率较高，部门之间数据需求存在共性部分。但是各应用系统之间相互割裂，区域、条块分割现象较为严重，各业务部门之间信息资源共享和业务协同程度不高，各系统采集信息不能互通，相关数据挖掘、人工智能和业务系统之间融合程度较低。

四、数据应用分析能力弱 科学决策水平低

当前的应用系统注重信息采集、数据展示与简单汇总，数据质量不高，数据加工处理和应用分析相对薄弱，系统的运行和决策仍需要大量的人工参与、人工干预和人工判别，使得决策的超前性、主动性、准确度无法得到有效保障。

原因分析

一、数据标准尚未统一

目前天津市市场监管的信息化工作缺乏宏观的整体规划，没有建立出台一套业务系统建设的统一标准，造成了各业务系统“各自为政”，数据类型、数据结构、数据库各式各样，无法实现数据的共享与互通，久而久之，形成了多个“数据孤岛”。

二、创新动力有所欠缺

笔者通过调研发现，多数监管业务人员抵触信息化创新建设工作，原因有三方面：一是业务人员习惯了现行工作模式，思维模式固定，不愿接受新事物与变动，抵触业务系统的新建、改造与升级；二是业务工作繁忙，工作量超负荷，无暇顾及业务系统的具体建设工作；三是业务人员走入了思想误区，认为增加新技术手段后的信息化系统会带来更多的监管漏洞，担心承担更多的责任与风险。

三、资金来源没有保障

据调查，目前有多个业务系统功能落后，不能满足现业务工作需求，落后业务系统无资金支持进行改造升级，造成原业务系统“无人问津”。另外，通过笔者对外省市调研发现，仅实现某个单项领域的“智慧监管”就要花费巨资，市场监管领域众多，资金来源与保障是一个摆在监管部门面前的棘手问题。

四、研究水平有待提高

目前政府监管部门普遍缺乏既有专业业务知识，又有行政管理经验、同时具备较高网络信息化研究水平的专家型人才队伍，对智慧监管系统建设的研究应用和技术保障还不够深入，对已积累的数据，掌握的信息资源，在做深度风险评估、风险预警等方面，还处于起步阶段。

对策建议

一、监管对象围绕“三大安全”

通过对典型省市的调研，笔者发现先进省市在智慧监管方面均围绕“食品、药品、特种设备”三大安全进行了“智慧监管”方面的探索。江苏省、广州省等多个省市在食品药品智慧监管方面走在前列，江西省、辽宁省、黑龙江省等城市正在初探，另外还有一些地级市也在全面推开此项工作。而对于特种设备的智慧监管，贵州省建设了“贵州省特种设备大数据监督管理平台”，目前正在向甘肃、吉林等全国多个省市进行推广。天津市市场监管对象繁杂，应该有所重点的逐步推进“智慧监管”建设工作，宜效仿先进省市先行围绕“三大安全”开展智慧的探索。

二、规范“统一标准”

笔者发现浙江省探索“智慧监管”模式的思路就是以“标准化”推进“信息化”，建立食品药品监管信息化标准体系，省、市、县各级系统按照“统一标准”建设，实现数据沟通共享，走出“数据孤岛”。江苏、山东多个省市均先行建立健全信息化标准规范体系进行规范数据的统一范式。由此可见，信息标准规范体系是“智慧监管”的必备条件也是首要条件，构建智慧的监管系统必须构建数据交换标准、公共服务接口标准和技术指南等标准规范，各业务系统需要“统一标准”，统一应用入口，建立统一的信息访问渠道，通过将内部和外部各种分散独立的信息组成统一的整体，这样实现各类业务软件的互联互通。

三、设施体现“动态感知”

众所周知，智慧交通的鲜明特征即是全面感知能力，利用遍布各处的传感设备和智能终端，对交通运输网络和节点、交通运输装置、交通运行状态中的服务主体进行全方位的测量、监控和分析，使交通管理者全面、实时、动态、精准地掌握整个交通系统的运行状况。笔者认为市场监管也可复制此模式，利用高清摄像机、硬盘录像机、宽带网络等三者所组成非现场的可视化监管模式，在食品、药品、特种设备的生产、流通、消费（安装使用）企业安装高清摄录电子监管装置，通过高速网络调取摄录机上的实时视频和历史录像，实现动态监管，实时掌握企业生产经营情况，实现全天候、全流程、可追溯监管。

四、充分调动“公众监管”

市场监管面临“食品、药品、特种设备、质量、安全”五大风险，有限的监管人员难以“面面俱到”，监管容易出现漏洞，所以充分调动公众监管就显得尤为重要。笔者调研了“智慧环保”，发现其中一个亮点做法即是“250你发布”APP，公众只要安装此APP，可以随时随地把所到之处的PM2.5拍摄出来，然后上传到APP里，当几万个数据汇集在一个区域，就可根据照片的坐标，定位一个区域的空气质量指数。市场监管部门也应该借鉴此种做法，研究如何充分运用现在的APP、微信、二维码等通讯技术，调动公众主动参与到监督工作中的积极性，营造政府监督、行业监督、民众监督、商家自律的良好局面。

五、首要建设“数据中心”

各地市场监管部门都正在研究“大数据”技术在监管工作中的应用，均建立了以大数据为核心技术的“数据中心”。因为大数据可以帮助政府在监管过程中摒弃经验和直觉，通过各个领域获取的实时信息，及时掌握社会某一领域的趋势或更全面地了解某一事件的进展，从而做出更科学的决策，并对未来做出更准确的预测，提高应急响应能力。因此，急需建设一个包含分析系统、风险预警系统、应急指挥系统等子系统的“数据中心”，利用这一“智慧大脑”的支持，为天津市市场监管工作的科学决策提供全方位的支撑。

作者单位：天津市质量管理研究所