建立国家公园体制的意义和重点

文 李博炎 朱彦鹏 李俊生

建立国家公园体制的意义和重点

文 李博炎 朱彦鹏 李俊生

国家公园属于自然保护地的一种，是自然环境优美、资源独特，具有区域典型性、代表性的保护价值大的自然区域，同时也是协调自然资源保护与利用的有效途径。目前，国家公园已成为世界各国保护生态资源和促进可持续发展的重要方式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立国家公园体制”。2014年，中共中央、国务院印发的《加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了明确要求，提出改革各部门分头设置自然保护地，对各类自然保护地进行功能重组，实行更严格保护，保护自然生态系统原真性和完整性。为落实中央改革要求，国家发展改革委会同13个部门组成了建立国家公园体制试点领导小组，开展国家公园体制试点工作。截至目前，我国在青海等12个省市共确定了10个国家公园体制试点，包括北京长城、浙江钱江源、福建武夷山、湖北神农架、湖南南山、云南香格里拉普达措、青海三江源、东北虎豹、大熊猫、甘肃祁连山。在总结了两年多试点经验基础上，国家发展改革委牵头编制完成了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），对建立国家公园体制的总体要求、明确国家公园功能定位，建立统一事权分级管理体制、建立资金保障制度、完善自然生态系统保护制度、构建社区协调发展制度和实施保障等作出了部署。

建立国家公园体制的意义

建立国家公园体制，对推动建立中国特色自然保护地管理体制，完善中国生态文明制度体系、实现资源保护和可持续利用具有重要意义。

为构建中国特色自然保护地管理体制提供方案

已建的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类自然保护地为保护我国生物多样性、自然景观及自然遗迹，维护国家和区域生态安全，保障我国经济社会可持续发展发挥着重要作用，但其建设和管理仍然长期存在诸如保护地交叉重叠、管理效率低下，实行分要素管理、生态系统完整性人为割裂等突出的矛盾和问题。这些问题由于存在历史长、涉及部门多、跨行政区域等原因多年来难以得到有效解决。建立国家公园体制就是要通过制度创新，充分发挥国家对重点自然资源行使所有权，解决多部门管理造成的各种问题，从而有序推动自然保护地管理体制改革。

8月26日，在三江源国家公园长江源（可可西里）园区治多管理处索加乡君曲村，生态管护员在村庄附近捡拾垃圾。CNSphoto供图

生态文明制度建设的突破口和落脚点

我国的国家公园主要位于国家禁止开发区内，通过理顺各类自然保护地关系，建立有效、规范、统一的管理体制，从而保护生态环境，维护生态安全，这与生态文明建设的战略布局和目标不谋而合。国家公园体制改革的相关要求要与健全自然资源资产产权制度、国土空间用途管制制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度和生态损害责任追究制度等生态文明制度改革协调推进。如三江源、东北虎豹既是国家公园体制试点，也是健全国家自然资源资产管理体制试点，武夷山国家公园体制试点也在健全国家自然资源资产管理体制试点范围之内。

为实现自然资源保护和可持续利用提供保障

国际自然与自然资源保护联合会（IUCN）保护地管理分类体系中的国家公园是指把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程及其包含的物种和生态系统特征，同时提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观机会的基础。我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。由此可见，国家公园建设是以“保护第一”，并非“绝对保护”。国家公园对重要自然生态系统完整性和原真性进行保护的同时，兼具科研、教育、游憩等综合功能，是促进自然资源的保护和永续利用的重要保障。

国家公园体制试点进展情况

2015年1月，国家发展改革委会同相关部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，要求试点区各类重要自然保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到基本解决，探索建立统一规范有效的管理体制和资金保障机制，明确自然资源资产产权归属，统筹自然资源保护和利用，形成可复制、可推广的保护管理模式。目前，9个试点（除祁连山之外）在建立统一管理机构、推进生态文明体制建设、协调社区发展等方面开展了一些工作，取得了阶段性成果。

成立统一管理机构，打破“九龙治水”

各试点省（市）对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，整合保护地资源，成立统一管理机构，实行统一有效的保护和管理。如青海省组建了由省政府直接管理的三江源国家公园管理局，并分设了长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会，实行集中统一高效的生态保护规划、管理和执法。湖北省整合原神农架国家级自然保护区管理局、大九湖国家湿地公园管理局，以及神农架林区林业管理局有关神农架国家森林公园的保护管理职责，成立神农架国家公园管理局。其他试点也正在推动国家公园管理机构的设立。

与相关改革工作相衔接，探索协同推进生态文明制度建设

在开展国家公园体制试点工作的同时，各试点也同步探索健全自然资源资产产权制度、国土空间用途管制制度、生态补偿制度和生态损害责任追究制度等生态文明制度的建设和推进。如三江源、东北虎豹和武夷山在开展国家公园体制试点的同时，同步开展自然资源资产管理体制改革试点和自然资源统一确权登记试点，探索生态文明制度在同一区域内相协调、统一。浙江省将国家公园体制试点与“多规合一”试点相结合，并在试点区内率先试行党政领导干部生态环境损害责任追究办法，以此加强钱江源生态环境保护，促进国家公园体制建设。

建立社区共建共享机制，协同推进社区可持续发展

各试点在进行国家公园体制探索过程中，注重社区利益，探索建立利益共享和协调发展机制，实现人与自然和谐共生。如青海省政府创新生态管护公益岗位机制，将国家公园范围内原有草原、林地、湿地管护岗位，统一为生态管护公益岗位，将草原的资源使用者转变为保护者，共同推进三江源生态环境保护和社区脱贫、发展。湖北省政府对神农架生态脆弱区域内的原居民实施生态移民搬迁，减缓国家公园严格保护区人类活动造成的破坏。浙江省政府给予财政补助，对钱江源国家公园试点区内集体林地等实行用途管制，取得一定经验和效果。其他试点也均编制了居民转移安置实施方案，分散的居民点实行相对集中居住，扶持发展替代生计。

国家公园体制建设的管理重点

完善自然保护地体系

《生态文明体制改革总体方案》中明确要求“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组。”目前，我国已建立的自然保护地有10余类，数量已超过10000处。各类自然保护地由各部门自行创建，彼此之间缺乏有机联系，没有形成科学、完整的自然保护地体系。建立我国国家公园体制，首先应理清各类自然保护地关系，改革按照资源类型分类设置自然保护地体系的现状，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

理顺管理体制

我国在同一区域建立多个不同类型的自然保护地，空间交叉重叠严重，“多套人马多块牌子”现象较为普遍。如江西省的庐山和湖北省的神农架都在同一块区域上同时建立了5种类型的国家级自然保护地，长白山、苍山洱海、武夷山、五大连池和张家界地区建立了4种类型的自然保护地。交叉重叠不仅引起了管理权属争议，还造成机构重置、重复建设、重复投资，增加了管理成本，浪费了行政资源。根据《生态文明体制改革总体方案》中提出的“自然资源资产所有者与监管者分开和一件事情由一个部门负责”改革要求，应在中央层面组建国家公园管理部门，统一行使国家公园范围内自然资源监管、生态保护和污染防治等职责，行使管理者意义上的权力。

建立资金机制

国家公园的基本特征是以保护为主，体现全民公益性，完善合理的资金保障机制则是实现保护为主和公益性的基础。我国自然保护地现有的资金渠道主要有财政投入、社会支持和经营收入三种。虽然资金来源渠道较多，但在投入机制上仍存在诸多问题:一是总量不足，缺乏稳定的资金投入机制；二是资金投入和使用结构不合理；三是为了获得运行经费，过度利用自然资源等突出问题。此外，我国自然保护地现有的资金大多来自地方财政，一旦保护与开发产生矛盾，地方政府常常选择有利于自己的方式进行管理，往往是保护为开发让步，极易形成事实上的管理缺失，不利于有效保护。为充分体现国家公园以保护为主和公益性，应科学划分中央和地方政府事权，建立以中央财政投入为主，地方财政投入为辅的国家公园财政保障体系。同时，结合国家重点生态功能区转移支付办法，以及草原奖励补助、生态公益林补偿等已有措施，将国家公园纳入重点生态功能区转移支付实施范围。对于纳入国家公园的非国有土地及其附属资源，采用征收、租赁、置换、入股等规范方式，实施有效管控，完善收益分配办法。综合利用捐赠、特许经营、PPP等多元化投融资手段。

金秋时节，甘肃省张掖国家级黑河湿地自然保护区里，琵琶鹭、白鹭、池鹭、鸬鹚等成千上万只鸟类聚集在湿地水面上觅食停留。CNSphoto供图

健全法治保障

国家公园立法是建立国家公园体制的一项重要保障措施。国家公园在我国属于新生事物，目前没有相关的法律法规规范其运营管理，其概念和功能定位尚处讨论阶段。我国自然保护地法律法规主要有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规，《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》《国家湿地公园管理办法（试行）》《海洋特别保护区管理办法》《水利风景区管理办法》等部门规章，法律位阶较低，无法对其他相关法律起到统领作用，当条文的规定与其他法律产生矛盾时应当适用上位法，进一步削弱法规的实效。此外，上述法规的形成更多的是过去部门利益纠葛的产物，内容交叉、规范不一，法规之间相互冲突，立法模式缺乏整体性。为了促进我国国家公园的建立与发展，应尽快制定法律位阶较高的“国家公园和自然保护地法”，健全国家公园等各类自然保护地法律体系，形成多种法律相互补充、相互制约的平衡型架构。

（作者单位：中国环境科学研究院）