执法财物审计与内部控制审计结合的几点思考

■刘雯

执法财物审计与内部控制审计结合的几点思考

■刘雯

公安机关开展执法财物审计多年，通过发挥审计专业优势，发现执法警种、执法单位还存在较多执法不规范的现象。本文通过梳理公安执法财物审计实践经验，结合内部控制审计基本原理，认为公安机关开展的执法财物审计属于内部控制审计范畴，在今后的审计实践中更应遵循内部控制审计原理，拓宽审计思路，解决制约执法财物审计发展的瓶颈问题。

执法财物；内部控制；审计

执法财物审计是公安机关特有的审计种类，根据公安部审计的统一部署，江西公安审计部门从2004年开展禁毒经费审计开始，每年选择一个警种开展“一条线”的执法财物审计；从 2016年开始选择县级公安机关对其所有执法警种开展“一个面”的执法财物审计。多年开展执法财物审计的实践，公安审计部门已形成了规范的审计流程、审计方法，取得了较好的审计效果。当然在多年的审计实践中必然存在一些属于持续发展的问题，笔者结合内部控制审计准则，探讨继续提升完善执法财物审计工作的思路。

一、公安机关执法财物审计关键是“内控”

（一）执法财物审计关注的是公安执法财物要素和执法活动。

《内审准则》中关于内部控制审计，是指内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动。按其范围划分，分为全面内部控制审计和专项内部控制审计。其中专项内部控制审计，是针对组织内部控制的某个要素、某项业务活动或者业务活动某些环节的内部控制所进行的审计。

目前公安审计部门关于执法财物审计的定义，是指公安内部审计部门依据审计工作职权，对公安机关依法履行职责过程中取得或控制的财物管理工作的真实性、合法性、有效性，独立开展的监督、评价和咨询活动。公安执法财物审计的落脚点是执法财物，与执法财物相关的取得、保管、处置等系列执法活动都包含在执法财物审计范围内。对照专项内部控制审计概念，笔者认为公安机关开展的执法财物审计属于专项内部控制审计范畴。

（二）执法财物审计重点是执法财物内控制度的建立健全。

公安执法财物审计通过检查财物、会计资料、法律文书、票据、执法台账、执法办案信息系统等相互之间的对应关系，重点关注执法活动财物的取得、控制、管理和处置情况，相关管理制度的建立健全情况，执收执罚的票据管理使用情况等，简而言之依据《行政事业单位内部控制规范》，审计重点就是被审计单位执法活动财物管理内控制度是否建立健全。

公安审计部门开展执法财物审计会有“四步走”，一步是通过法制部门案事件系统随机抽查调阅各警种涉及执法财物的案卷，比照案件办理的规范流程，审计涉案财物是否按法定程序取得、保管、处置；二步是查阅财务资料，了解涉案款项是否在规定时间内上缴、入账、处置，通过比对涉案款项的入出账时间、入出账金额，判断涉案款项是否如数按时依法取得、处置；三步是调阅各警种涉案物品台账，对比案卷中依法取得的涉案物品是否规范完整登记；四步是实地盘查涉案物品保管场所，确认物品账实相符。

“四步走”的审计过程，其实就是遵循内部控制基本原则，关注涉案财物内部授权审批程序，即涉案财物的收取、保管、处置的程序是否合法；关注经办与保管分离原则，罚款是否执行罚缴分离，暂扣款项是否在规定时间缴入规定账户，涉案物品是否在规定地点统一规范保管，保管台账是否账实相符、要素齐全、出入清楚等；关注涉案财物统一归口管理，财务核算是否规范，入出账金额与办案部门台账金额是否一致，产生差额的原因是什么，全局涉案款物是否做到底数清、情况明。

（三）执法财物审计流程严密，审计方法多样。

开展执法财物审计，审计部门编制审计方案，对审计内容、审计时间、审计方式、审计工作要求作出具体部署。事前会组织审前调研，了解被审计单位执法财物管理相关情况，包括制度建设、财物管理流程等。组织审计组赴被审计单位开展现场审计，一般采取的审计方法包括查阅资料、实地观察、现场盘点、数据分析、访谈相关人员、系统核查、案卷抽样等。公安审计部门充分利用专业优势，查漏补缺。

（四）审计发现的问题多是内控制度疏漏或制度执行不力。

通过开展执法财物审计，发现基层公安机关在执法规范化方面存在较多问题。例如台账设置登记不规范、要素不齐全、底数不清、情况不明；涉案物品保管不规范，有的经办人不及时交给保管人，有的根本没有设置专门的保管人，有的物品没有按要求保管，应当通风的没有通风，应当密闭的没有密闭，有的在处置时没有规范的程序；暂扣款项在收取方面存在法律文书不规范、手续不齐全，应在规定时间内上缴的不及时上缴，应及时归还的不及时归还；等等。在这些问题中，有些比较普遍，例如2016年开展全省公安执法财物审计中，在涉案财物取得、保管、处置等方面发现的问题占总发现问题总数的**.36%，尤其是涉案财物保管方面存在的问题占总比的**.69%。

审计部门对问题的产生原因进行了分析，有的属于客观原因造成，例如管办不分离的客观原因就是基层警力严重不足，按照制度规范应设置单独的保管人的要求在基层办案单位根本无法实现；物品保管场所不规范的现象在基层普遍存在，重要原因就是基层办公硬件设施简陋，公用经费、基本建设经费的不足无法建设规范保管场所。

当然不少审计发现问题并不能用客观原因来解释，例如罚没款项收取依据不足问题，被审计单位解释是办案经费紧缺。审计认为这类问题的产生是以办案经费紧缺为借口，遮掩主观趋利或执法规范意识欠缺的真实面目。在依法治国、依法执政的大环境下，公安部门作为执法单位，更应知法守法、执法规范，通过办理每一起案件，都让老百姓感受到公平正义，这是公安部门的职责所在。这类问题的存在属于有制度但执行不力。

不论是客观原因还是主观原因产生的问题，都说明内控制度特别是监督制度方面的设计还存在缺漏，都会导致组织风险。防范风险的办法有很多，例如加大教育培训力度增加规范执法意识等，但归根结底还需从完善执法财物内控制度来解决，应加大法制案件日常审核监督力度以及内部审计定期或不定期审计频率。

二、公安机关开展执法财物审计瓶颈

多年开展执法财物审计，通过审计视角发现了基层公安机关在执法规范化方面存在许多问题，取得了较好的审计效果。当然在工作中也存在许多亟待完善提升的方面，例如审计工作本身常年重复开展，审计方法、审计模式老一套；审计发现问题是地方不同问题类似，感觉年年审年年犯，审计综合报告每年差不多（问题类似，建议类似），执法财物审计发展到今天已产生了“审美疲劳”现象，而且每年报告类似问题，从另一角度也说明审计建议不可行，审计作用没有体现。如何提升审计成果、进一步发挥审计作用，属于发展中产生的瓶颈问题，一直困扰着我们，只要解决了这些问题，公安执法财物审计一定会“柳暗花明又一村”。

本文探讨执法财物审计属于内部控制审计的目的，第一，内部控制审计是现代审计类型的一种，是内部审计防范组织风险，实现组织价值增值目标的重要手段，符合公安内审持续发展的需要。第二，通过分析可以看出公安执法财物审计围绕涉案财物展开，审计目的就是查找涉案财物内控制度的建立健全性，属于内控制度审计范畴。第三，借鉴内控制度审计原理反思执法财物审计中存在的短板不足，找寻突破瓶颈的思路。

三、结合内控制度准则解决瓶颈问题的思考

（一）审计理念拔升内部控制高度。

内部审计发展到今天，国内外审计实践都表明理解和实施有效的内部控制是内部审计的基本准则，关注组织风险，萨班斯法案已成为全球范围内部控制领域的标准。公安机关开展执法财物审计意识中，把执法财物审计与其他审计类型相比只是审计内容的不同，好像只把内控制度作为审计关注的其中一方面。其实通过上面的分析，可以看出执法财物审计完全立足于涉案财物的内部控制流程。正因为审计理念没有上升到内部控制审计高度，没有按照内部控制审计准则要求，分析被审计单位在执法活动、执法财物内部控制制度方面存在的不足，导致审计工作走不远、拔不高。明确公安机关执法财物审计属于内部控制审计范畴，可以帮助公安内审人员依据具体的内审准则规范开展审计工作，使内审工作真正做到“有则可依”。

（二）审计工作关注内部控制缺陷。

根据内审准则，实施内部控制审计应关注内部控制缺陷。内部控制缺陷包括设计缺陷和运行缺陷。内部审计人员应当根据内部控制审计结果，结合相关管理层的自我评估，综合分析后提出内部控制缺陷认定意见，按照规定的权限和程序进行审核后予以认定。

公安机关开展执法财物审计，尽管围绕的关键是“内部控制制度”，但在具体审计实践中，通过实施现场审计，发现问题、提出相应的审计意见和建议，要求被审计单位在规定时间内予以整改，审计工作就暂告一段落。对照内控制度准则，还欠缺内部控制缺陷的认定评估过程。笔者认为按照内部控制审计准则，公安审计部门在实施现场审计后，应整理审计底稿，明确指出被审计单位在执法活动特别是执法财物内控制度设计上存在哪些缺陷，缺陷的性质是属于重大缺陷、重要缺陷还是一般缺陷。通过完善这一步骤，公安执法财物审计可以实现以下目的。

1.审计工作更规范。内审准则中关于内部控制审计有专门的具体准则规定，依据内审准则不仅是规范内审工作的需要，更是保证审计工作质量的前提基础。

2.审计内容更完整。以往的执法财物审计报告内容包括审计基本情况、审计目标、审计范围、审计依据、审计程序和方法、审计发现问题、审计意见建议、审计整改情况，现再加上内控缺陷，审计报告内容更加完整。

3.审计效果更突出。明确指出被审单位存在内控缺陷，可以实现以下审计效果：一是直接指出了被审单位存在的问题；二是通过问题的汇总发现整个单位普遍存在的制度设计缺陷，更能引起被审单位领导的高度关注；三是完善被审计单位内控制度设计，提升执法财物审计层次。

（三）审计理论实现自我加压。

平心而论，公安机关开展执法财物审计，是立足公安工作实践，在审计工作中从无到有、不断完善、不断总结、不断努力的结果，取得了实实在在的审计成效。审计发现问题已成为法制部门考核执法警种执法规范化的有力参考依据，更是各级公安机关领导高度关注的重要内容。但作为公安内审部门，不能满足于当前取得的工作成绩，应主动自我加压，不断总结工作经验，反思工作中存在的短板不足，通过审计理论研讨来拓宽审计思维，寻求审计工作的长远发展。

（作者单位：江西省公安厅）