国企混改进入“加速度”

国企混改进入“加速度”

国企混改是当前中国政府在国企改革中最看重的方式。近几个月来，石油、天然气、电力、铁路、民航、电信、军工等领域的国企混改已经全面提速，已有两批、19家企业被确定为混改试点企业。随着垄断领域央企率先破题，将“以点带面”式地带动其他关键性领域的国企混改。其中，民航领域的中国国航、东方航空以及电信领域的中国联通等企业的混改进展尤为引人瞩目，它们试图探索出一种新的国企改革模式

逾三分之二央企已引进社会资本

中国经济报告：十八届三中全会对国企改革提了两个思路：一是实行混合所有制改革；二是以管资本为主来加强国有资产监管，即从“管企业”变成“管资本”。目前这两种改革的进展如何？

项安波：混合所有制改革顶层设计已经明确，混改试点以点促面的成效开始出现，国有企业混改面已经较广，混改企业在实践和探索中积累了丰富经验。整体上看，混改具备了进一步展开和提升的基础。

胡迟：三年多以来，混改一直在扎实稳步推进，2017年的混改取得了突破性进展。国务院国资委2017年7月披露的数据把混改进展表述为“一个50%”，即央企二级子企业的混合所有制占比超过50%，超过三分之二的央企引进了社会资本。重点行业两批19家混合所有制改革试点正在推进，央企10家子公司员工持股试点全面实施。地方国企的混改也在根据本地实际紧锣密鼓地进行。

目前，中国混合所有制改革从两条线、两个领域展开：一条线是国务院国资委主抓的以经营性央企为主的混改，推进稳健而有序，其中，中国建材、中国医药从2014年开始试点以来，经验一直在择机推出；另外一条线是国家发改委主抓的以特殊功能性央企为主的混改，在2016年秋季以来连续开展三批试点，突出代表是东航物流与联通。

在以管资本为主来加强国有资产监管改革方面，一是各级国资委积极推进国有资产监管机构职能转变，取消或下放监管事项，修订或废止规章、规范性文件，积极研究制定监管权力清单与责任清单。2017年4月，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》正式印发。该方案明确了国资委管资本的重点职能，划清了国资监管的权责边界，提出了职能转变的具体举措，标志着国务院国资委从以管企业为主向以管资本为主转变迈出了历史性、实质性的关键一步。根据该《方案》，国资委将精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。在深入梳理职能、系统总结长期以来国资监管经验后，国资委着眼当前国资监管中存在的问题，反复研究论证，多次征求有关部门、中央企业、地方国资委意见，进行了成立13年来最大规模的机构调整。

二是在各级国资委的指导、推动下，国有企业已经开展国有资本投资、运营公司的试点。目前，国有资本投资、运营公司试点企业达到了10家，26个地方国资委改组组建了72家投资运营公司。从试点效果看，经过逐步摸索，国有资本投资公司侧重在重要行业和关键领域推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；国有资本运营公司侧重提升商业类企业的国有资本运营效率，促进国有资本合理流动。

文宗瑜：十八届三中全会中关于混合所有制，不仅包括积极发展混合所有制经济，还包括发展混合所有制企业。发展混合所有制经济是指石油、石化、电力、铁路等不对民资、外资开放的领域，通过开放让非公资本进入，把原来单一的国有经济发展成混合所有制经济；发展混合所有制企业是指绝大多数的国有企业都要引入非公资本，转变为股份制、公司制企业。

目前来看，在发展混合所有制经济方面依然停滞不前，石油、石化、电力等垄断行业如何开放，依然没有具体政策和行动；发展混合所有制企业改革步伐缓慢，从今年开始，具有代表性的一部分央企以及上海、广东等省市的一部分地方国有企业，已经在推进发展混合所有制企业的改革。整体而言，十八届三中全会以来，发展混合所有制经济和发展混合所有制企业的改革实际进展比预期要慢。因此，从现在到2020年，要加大力度，加快推进混合所有制改革。

从原来的“管人、管事、管资产”转到以“管资本”为主加强国有资产监管的改革，则主要通过授权设立国有资本运营公司与国有资本投资公司来实现，此类公司承接从国有企业剥离的国有资本运营职能，以实现国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”。这项改革可以改变长时间以来国有企业产业经营与资本运营混杂、一味热衷于资本运营而忽视产品开发和产业经营的现状；与此同时，国有资本运营公司与国有资本投资公司专注于国有资本运营的专业化，国有企业专注于产品开发与科技创新。这项改革涉及国有企业资本运营职能的剥离，阻力也较大。就中央本级及地方各级政府推进这些改革的进程看，国有资本运营公司与国有资本投资公司的设立仍处于试点阶段，还没有全面推开。

联通混改是国企混改形成突破势头的重要标志

中国经济报告：作为国内三大电信运营商之一，中国联通是9家央企混改首批试点单位中唯一的A股上市公司。中国联通的混改有哪些实质性突破？对未来国企改革的示范意义何在？

项安波：中国联通是央企中首家集团整体混改的试点单位，对深化电信体制改革和混合所有制改革都具有重要意义和示范效应。

一是需要在保持国有资本控股地位的前提下打破原有联通集团“一股独大”的模式，引入各类投资者共同打造混合所有制经济实体，为推动垄断领域国企混改、改变一企独大格局积累了经验。

二是联通是首家面向非国有资本开放的通信行业央企，注重优先引进战略投资者，并明确引入战略投资者的基本条件是能够“促进供给侧结构性改革和实现战略业务协同”。同时，严格要求投资者投资主体适格，确保电信网络及信息安全。

三是综合采用了引入战略投资者和员工持股相结合、定向增发和股权转让并行等混改方式。

胡迟：联通混改是今年以来国企混改形成突破势头的一个重要标志。与以往的国企混改案例相比，其有几大突破点：一是有垄断特征的国有企业出让30%以上的股份，拿到780亿元巨量资金，股改力度很大，联通母公司由绝对控股转向相对控股，虽然整体上国有资本还是绝对控股，但股权已经开始分散，与以前相比，是改革的突破。

二是BATJ（百度、阿里巴巴、腾讯、京东）等非国有资本的大规模进入，是以往混改所不能比拟的；混改方式也很复杂，战略投资加财务投资，外部投资加内部投资，职工持股的幅度都比较大。

三是“混改热+互联网热”的模式出现，通过互联网民企战略投资的大规模进入，有利于促进联通向互联网新方向延伸业务，向产业链条中高端转型升级。通过混改实现转型，可取得“一石二鸟”的效果。

联通的混改具有样本意义，是新一轮国企改革以来力度最大的一次。联通混改对于今后的国企混改提供了可复制、可推广的经验，尤其是对于铁路、石油等具有自然垄断特性的行业而言，在国有资本的占比、非国有资本的进入以及由混改推动转型发展方面都具有重要的借鉴意义。

文宗瑜：我认为，联通的改革在整个央企层面发展混合所有制企业的改革中迈出了重要一步，意味着其他几家也将逐渐顺次推进。从这个意义上讲，央企主管部门正在尝试加快推动混合所有制改革。

最需要的是政策制度保障

中国经济报告：类似中国联通的混改能否取得成功，对于政府和民企而言都意义重大。那么，推进国企混改最需要什么关键保障？

项安波：一是追责机制和容错纠错机制并重；二要公开透明、规范操作；三要及时跟进相关配套政策；四要重构国资代表机构与混合所有制企业的关系；五要持续跟踪和支持混改企业发展。

胡迟：最需要的关键保障是政策制度保障。2015年9月发布的《中共中央、国务院关于全面深化国企改革的指导意见》与《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》是最重要的政策依据。参与混改的国企需要根据上述两个政策（也包括其他配套政策）制订混改方案。只有严格按照政策规范操作，才能防止国有资产流失，才能对参与混改的民企的利益提供制度、法律、法规、政策等多方面的保障，从而激励民企参与混改的积极性。

文宗瑜：国有企业改制最终的成效需要3至5年的时间来验证。判断中国联通的混改能否取得成功，我认为主要有三个标准：第一，中国联通的整个转型能否成功。联通最近5年的经营指标、财务指标一路下行，原来依赖的固话、手机、短信等业务营收急剧下降，而新的业务又处在探索阶段。因此，联通这次混改能否实现转型，我们将拭目以待。第二，公司治理改革能否实现突破。联通混改未来取得成功的一个最大制约因素是，引入的非公资本绝大多数是财务投资者，缺乏战略投资者。所谓战略投资者就是能够为联通的转型提供战略支持和技术支持的投资者。这就意味着在未来的公司治理上，这些财务投资者会随着联通股价上涨、持股“限售期”解禁而卖出股份，完成财务投资的收益结算，不会也不可能长期持股。第三，联通混改的管理层持股范围过窄过小。在未来5G时代，联通这类公司应该是人力资本和技术密集型公司，持股范围理应更大，通过更大范围的持股，对联通的业务骨干、技术骨干形成一个中长期的激励和约束。如果是小范围持股，一旦联通未来经营效益继续下降，最致命的就是导致很多技术骨干和管理骨干的流失。因此，从这几个方面来看，联通混改能否成功、能否取得预期效果，仍然存在不确定性。

联通的混改具有样本意义，是新一轮国企改革以来力度最大的一次。

吸引外资参与国企混改需要三方面政策配套

中国经济报告：据悉，国家正推出多项政策鼓励外资参与国有企业混合所有制改革。在目前的环境下，要吸引外资参与国企混改，还需要什么样的政策配套？

项安波：吸引外资参与国企混改，需要完善战略投资者权益保护和发挥其作用的制度设计。此外，要重视可能的文化冲突和潜在的产业安全等问题。

胡迟：近几年，国企混改的发展态势已经具备引入外资的条件，也有外资越来越多地参与国企混改的案例。例如，今年6月落地的中国东方航空集团公司旗下东方航空物流有限公司混改，就引入了普洛斯投资(上海)有限公司作为战略合作者，并占股10%，在资源互补的基础上进行合作。此前，中石化、中信集团等企业也不同程度地在混改中引入了外资。

目前，从中央到地方，各级政府正在推出多项政策，鼓励外资参与国内企业优化重组。在目前环境下，要吸引外资参与国企混改，需要以下三方面的政策配套：一是遵循《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的原则，在国企分类与细分产业链的基础上推进。二是延续简政放权的改革思路，继续简化审批程序，放宽准入限制与投资领域，鼓励外资进入更多领域，特别是进入自然垄断领域参与国有企业混合所有制改革。三是创造公平的竞争环境，使外资进入后能够得到一视同仁的政策待遇。这方面国务院已经出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，确保外资准入以后能和国企、民企在同一个公平的环境中竞争。当然，该《意见》还需要在实践中执行到位。

文宗瑜：吸引外资参与混改需要解决两个问题：一是如果涉及外资想进入的一些重大领域，我们要不要对外资开放。这个问题不是哪个部门说了算，这牵扯到双边协议的问题。

二是如果涉及外资要进入企业主业领域，我们愿不愿意开放。比如三大石油公司，它们最初推出的混改方案都是针对销售环节，外资不感兴趣，外资感兴趣的是上游领域，比如勘探、开采、炼油及石油进出口，这涉及我们对外资愿不愿意开放的问题。

未来国企改革应聚焦两个主攻方向

中国经济报告：未来国企改革的方向是什么？核心在哪里？

项安波：未来国企改革应聚焦两个主攻方向，即通过发展混合所有制经济促进国有企业转变经营机制，以管资本为主完善国有资本管理体制。核心是产权改革，关键是释放人的积极性。

胡迟：从近几年国有企业改革的发展态势看，未来国企改革主要有三个方向：一是在明确国企分类的基础上，继续推进混改更多进入自然垄断领域；二是大力推进国企的重组整合；三是在试点基础上，改组组建国有资本投资、运营公司。三个改革可以同时进行，操作于同一国有企业改革进程中，形成互动协调效应，全面推动国有企业改革走向深入。

未来国企改革的核心在于以供给侧结构性改革为导向，建立现代企业制度，提升国有企业的竞争力，实现国有企业在新常态下的转型升级。优化国有资本的布局和结构，从整体上更好发挥国有经济在国民经济中的主体作用。

文宗瑜：我认为，国企改革的方向不会变，仍是按照十八届三中全会的要求继续发展混合所有制。为了加大改革力度与加快改革进程，应考虑以发展混合所有制经济的改革打开突破口，包括石油、石化、电信、电力、电网、军工、铁路、烟草等单一国有经济领域可先向民资开放，在中美双边投资协议、中欧双边投资协议等签订后再向外资开放，把这些领域的单一国有经济发展成为混合所有制经济，通过发展混合所有制经济倒逼国有企业加快推进混合所有制企业的改革。国企混合所有制改革应尽可能引进战略投资者，重点推动产业转型与公司治理转变。