残疾人受教育权法律保障机制研究

刘晓希

【摘要】在残疾人权利保障已由“医疗模式”转化为“人权模式”的今天，包容性教育替代特殊性教育在国际上被广泛运用于残疾人教育领域。我国一贯重视残疾人教育并设有多层次的制度保障，然而在新的保障模式下我国残疾人受教育权的法律保障呈现立法和司法的滞后，为此应在立法和司法的过程中强化包容教育的理念，使立法体系化，使司法救济制度完善化，明确相关主体的法律责任，从而使残疾人受教育权在包容教育模式下得到充分的伸张。

【关键词】残疾人受教育权 包容教育 保障机制

【中图分类号】G769.21 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.022

随着人权理论和人权观念的发展，人们对残疾人群体的权利保障观念也在发生变化。（曲相菲，2013）传统的残疾人权利保障多采用医疗模式，将“将残疾人的缺陷看作是将其排除在主流文化之外的与生俱来的限制”，（Michael Ashley Stein， 2017）试图通过治疗的方式使残疾人回归正常的社会生活。这种方式的问题是将残疾人群体的特殊性建立在残疾人个体之上，认为回归社会的关键是残疾人自身做出改变。随后发展起来的社会模式①在一定程度上弥补了医疗模式的不足，它将立足点从残疾人个体转变为其所在的社会和社区。该模式以提升社会对残疾人的包容性为目标，将残疾人看作社会的有机组成部分，因此权利保障的重点不是让残疾人回归社会，而是通过社会的改变来减少对残疾人的伤害使之回归主流文化。《残疾人权利公约》提出的人权模式②更强调残疾人权利的伸张，残疾人的权利保障是一切相关立法和实践的出发点。

观念上的转变直接影响了残疾人具体权利的保障方式和水平。医疗模式下残疾人的教育以隔离教育（segregated education）或特殊教育为主，而在社会模式和人权模式下，包容性教育（Inclusive education，也译作全纳教育）就成为了主导的教育模式。本文意在探讨新的人权理念和保障模式对残疾人受教育权的影响，尤其是在人权模式下我国残疾人受教育权的法律保障机制的构建。

残疾人受教育权的规范依据

残疾人受教育权作为基本人权被国际社会承认可追溯到《世界人权宣言》中对“每个人都有受教育的权利”③的规定，该条与《宣言》第1条一起构成了残疾人受教育权的国际规范依据。1975年颁布的《残疾人权利宣言》明确指出残疾人“应与其他同龄公民享有同样的基本权利”④。1989年出台的《儿童权利公约》特别说明该公约适用于含伤残儿童在内的所有儿童，⑤保障其包括受教育权在内的基本权利。⑥1993年联合国发布的《残疾人机会均等标准规则》指出残疾人受教育权的实现方式和途径：“各国应确认患有残疾的儿童、青年和成年人应能在混合班环境中享有平等……教育机会的原则。各国应确保残疾人教育成为其教育系统的一个组成部分。”⑦该文件虽不具备法律约束力，但它在国际保障机制中正式引入了包容性教育理念并为《残疾人权利公约》的出台奠定了基础。

联合国在前述基础上通过了专门性的残疾人人权文件《残疾人权利公约》，具体规定了国家在保障残疾人受教育权时应履行的积极义务，核心思想就是人权模式主导下的包容性教育理念。

国外残疾人受教育权的立法与司法实践

人权模式下残疾人受教育权有两方面的内涵：一是平等地享有国际人权法和国内宪法所规定的受教育权；二是残疾人作为弱势群体需要国家提供必要帮助以实现与其他受教育者共同学习的目标。而国家作为残疾人权利保障的义务主体需在立法、司法和行政等方面为残疾人受教育提供切实的保障。在这方面，那些保障机制较完善国家的经验具有一定借鉴意义。

美国很早就通过案例法和特别立法的方式将包容性理念应用于残疾人教育。美国最高法院在1954年通过Brown v. Board of Education案⑧判定对残疾学生采取隔离政策是不公平的。目前，美国针对残疾人受教育权的专门法有《不让一个孩子掉队法》（简称“NCLB”）和《残疾人教育改进法案》（简称“IDEA”）。NCLB要求各州每年设立明确的各科课程要求，以同样的标准平等地对待州内的残疾学生。IDEA要求政府为残疾儿童的教育提供“限制最少的环境”，尽力使后者与其他儿童一样接受“免费、适当的公共教育”⑨，大约96%的残疾儿童会进入正常学校学习。（韩兴华，2014）

在英国，出台了专门保障残疾人权利的《残疾人歧视法案》，在保障残疾人平等受教育权的同时也引入了包容性教育理念，规定学校应在充分咨询残疾学生家长意见的基础上制定有针对性的课程内容以免残疾学生因自身的局限性而在学习中处于劣势。

澳大利亚除了一般性的《残疾人歧视法案》之外还有专门保障残疾人受教育权的《残疾人教育标准》。这两部法规针对残疾人的包容性教育提出教育机构不仅要保证残疾有平等的就读机会还要为其提供各种配套的资源和相应的人力支持。

我国残疾人受教育权的法律保护现状

我国对相关国际法的执行。我国在2010年向联合国残疾人委员会提交报告时总结了对《残疾人权利公约》的执行情况，包括为实现残疾人受教育权而推进残疾人教育机会均等、发展特殊教育学校、开展针对残疾人的职业教育和职业培训等。⑩残疾人权利委员会在结论性意见中针对我国残疾人受教育权的保障状况指出“特殊学校数量众多，且缔约国有积极发展这些学校的政策”，委员会认为这不符合“人权模式”下的包容性教育理念，因此建议“缔约国将特殊性教育体系中的资源转用于促进主流学校中的包容性教育，从而确保更多的残疾儿童可以接受主流教育。”?

针对上述质疑，我国澄清了发展特殊教育的思路和内涵。早在1988年国家教育部门就提出“要打破单一的特殊学校教育形式，坚持多种形式对残疾儿童实施教育。《残疾人保障法》《义务教育法》和《残疾人教育条例》都强调，各级政府要加强特殊教育学校建设……同时也要全面推進残疾儿童少年随班就读工作”?，教育部的统计数据表明，“在普通学校随班就读和附设特教班就读的残疾儿童在校生数占特殊教育在校生总数的比例一直都稳定在60%以上”。?目前中国已经基本形成“以特殊教育学校为骨干、以普通学校随班就读和附设特教班为主体、以其它教育形式为补充”的“三位一体”特殊教育办学模式”。?我国也特别指出在国内开展的特殊教育不同于其他国家的特殊学校，“还是协助政府促进本地区发展特殊教育事业的资源中心，接受地方政府或教育行政部门的委托承担辅助普通学校进行特殊教育等功能。”?但是我国也认可包容性教育在残疾人教育中的重要作用，《国务院办公厅关于转发教育部等部门特殊教育提升计划（2014～2016）的通知》等相关文件中都提到要转变理念，升级残疾人教育的教育模式。

我国对残疾人受教育权的立法和司法保障。除了履行国际公约外，我国还制订了一系列相关的国内法律法规，《宪法》、《义务教育法》（2015年）、《高等教育法》（2015年）、《职业教育法》（1996年）、《残疾人保障法》（2008年）、《残疾人教育条例》（2017）等。总体而言，无论是《宪法》的一般性规定还是专门法律法规中的具体条例，侧重点大多在残疾人平等受教育权方面，对于人权模式下残疾人接受包容性教育的相关规定涉及较少，这不能满足新的人权保障模式下残疾人受教育权的保障需要，也就是说包容教育模式下我国残疾人受教育权的法律保障仍有改进的必要性和可行性。

构建包容性教育模式下我国残疾人受教育权的法律保障机制

首先，在立法层面搭建保障残疾人受教育权的法律架构，强化特殊教育法的约束力。目前我国在该领域的立法主要有《宪法》、《残疾人权益保障法》和《残疾人教育条例》等，残疾人受教育权的保障体系就是以此为主体形成的，还存在一定的缺陷和立法空白。《残疾人教育条例》的针对性较强，但受限于自身行政法规的属性，其效力的发挥不及一般性法律文件。而在另外两部教育法中对残疾人教育的相关规定都是碎片式的，缺乏系统而完整的特殊教育立法。在这方面应借鉴发达国家的先进经验，制定专门的特殊教育法。（韩兴华，2014）

其次，在各级立法中体现包容性教育理念，加强法律的可操作性。尽管修订后的《残疾人教育条例》以及《残疾人权益保障法》都包含符合包容性教育原则的内容，但是缺少具体的操作规范，这增加了实践的难度和不确定性。在改进时仍可参考其他国家的有益经验，比如澳大利亚在《残疾人教育标准》中对残疾学生接受教育和培训时会遇到的诸如录取、课程设置等问题都给出了详细和可操作的实践标准。

另外，改进现有的法律救济机制，确保残疾人受教育权能获得有效的司法保障。当前对残疾人受教育权是否具有可诉性仍存在争议。尽管受教育权是公民的宪法权利，但在我国《宪法》不能直接进入诉讼，而民事和行政法律关系中又都未对教育权的属性进行界定，致使受教育权的司法诉讼缺乏前提。（庞文、李景义，2012）因此要为残疾人受教育权提供司法救济的首要任务是解决可诉性问题。《教育法》第81条规定“违反本法规定……应当依法承担民事责任”，该法条在实践中可为残疾学生提起民事诉讼提供一定的法律依据，但是要从法源上真正解决残疾人受教育权的司法救济问题还是应该通过修订相关的法律法规来予以实现。

最后，建立NGO等第三方参与机制，促进残疾人包容性教育法治化的发展。包容性教育理念来自残疾人权利保障的社会模式和人权模式，它们的实施离不开“市民社会”的发展和成熟，自治的社会组织会为残疾人的权利保障提供助推力。我国也存在一些由残疾儿童家长自发结成的组织，例如广州扬爱、北京康纳州等，他们的特殊身份使其能最直观地发现残疾人教育中的问题和不足，因此应多听取他们的意见和建议，充分给予类似NGO相关的参与权和知情权，在它们的合作和帮助下更好地推动残疾人包容性教育的法治化进程。

（本文系江苏省社会科学基金项目“江苏公共法律服务体系建设研究”的阶段性研究成果，项目编号为16FXD003）

注释

Patrick J. Devlieger， "Generating a Cultural Model of Disability" （Oct. 14-16， 2015）， https：//is.muni.cz/el/1441/jaro2015/SP_0002/um/50945627/51056873/culturalmodelofdisability.pdf.

United Nation， Monitoring the Convention on Rights of Persons with Disabilities： Guidance for human rights Monitors， Professional training series No. 17， p. 8 （2010）.

《世界人权宣言》，第26（1）条。

《残疾人权利宣言》，第3条。

《儿童权利公约》，第2（1）、28條。

《残疾人机会均等标准规则》，规则6（1）。

Brown v. Board of Education， 347 U.S. 483 （1954）.

《残疾人教育改进法案》，2.2. Payel Rai Chowdhury， "The Rights to Inclusive Education of Persons with Disabilities： the Policy and Practice Implications"， 2 Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law， 24， pp 27-33 （2011）。

《〈残疾人权利公约〉的实施情况—缔约国报告（中国）》（2010），第92～96、36段，http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx？Lang=zh&TreatyID;=4&DocTypeID;=29。

Replies Submitted by the Government of China， Hong Kong and Macao to the list of issues （2012）， issue 22， http：//tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx？Lang=zh&TreatyID;=4&DocTypeID;=22.

参考文献

曲相菲，2013，《〈殘疾人权利公约〉与中国的残疾模式转换》，《学习与探索》，第65～66期。

Michael Ashley Stein， 2017， "Disability Human Rights"， 95 California Law Review， p.75.

Payel Rai Chowdhury， 2011， "The Rights to Inclusive Education of Persons with Disabilities： the Policy and Practice Implications"， 2 Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law， pp 27-33.

韩兴华，2014，《关于我国特殊教育立法的思考》，《教育探索》，第7期，第22～25页。

庞文、李景义，2012，《论残疾人受教育权利的法律救济》，《中国特殊教育》，第7期，第27页。

责 编/杨昀赟

Abstract： Today， the protection of the rights of the disabled people has been transformed from the "health-care model" to the "human rights model". Giving them inclusive education instead of special education has been widely adopted in the world. China has always attached importance to education for the disabled people and has developed a multi-level protection system. However， under the new protection model， the protection of their right to education has lagged behind in terms of legislation and justice in our country. Therefore， the idea of inclusive education should be emphasized in the process of legislation and justice in order to make the legislation systematic and the judicial relief system better； the legal responsibilities of the relevant parties involved should be defined so that the disabled people's right to education could be fully protected under the inclusive education model.

Keywords： Disabled people's right to education， inclusive education， protection mechanism