当前农村基层治理现代化面临的问题与挑战

【摘要】农村基层治理是国家治理体系的重要基础和组成部分。本文在国家治理的视角下，对农村基层治理体系现代化源起、改革以来基层治理体系现代化的挑战进行了阐述和分析。现代化转型过程中，随着政府、社会和市场关系的重新调整，城乡关系、国家和农民的关系的改变，农村基层治理体系现代化面临着以下挑战：大量农村人口外流影响农村基层治理的社会基础；农村经济组织发育缓慢；乡镇政府向“服务型政府”转型困难，基层组织治理能力下降。因此，农村基层治理需要不断地进行自身的现代化，即不断地将加强自身的建设，调整治理体系的结构和制度，提升治理能力，才能回应现代化过程中不同农村治理主体对农村基层治理体系和能力提出的要求。

【关键词】国家治理 农村基层治理 现代化

【中图分类号】 D6 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.009

党的十八届三中全会对全面深化改革进行总体部署，提出全面深化改革的总目标是坚持完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记（2013）指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

国家治理体系和治理能力现代化，一方面是指在党领导下管理国家的制度体系和能力的现代化，即各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；另一方面是指国家治理体系和治理能力要能回应现代化过程和发展过程中国家治理主体对国家治理体系和治理能力提出的要求。推进国家治理体系现代化，就是要适应时代变化，通过改革和完善体制机制、法律法规，促进各项制度日趋科学完善，实现国家治理制度化、规范化、程序化。推进国家治理能力现代化，就是要不断适应社会主义现代化建设需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力与水平（郑言，2014）。中国目前大约有32900多个乡镇、58.6万个行政村、270多万个自然村，在乡镇和村落中生活着6亿多农民（张晓山，2016）。在国家治理体系中，农村基层治理体系占有重要地位，是国家治理体系的基础和组成部分。农村基层治理体系和能力的现代化直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的全面推进。农村基层治理体系和治理能力现代化所面临的挑战需要研究。

中国农村基层治理体系现代化的历史源起

秦汉以前，中国乡村社会的组织形态是血缘家族公社（刘振伟，1994）。从夏商至周，农村基层组织是一种多功能的综合性组织体系，政教合一、文武合一，甚至包括各种公益事业如贷、救、宾，以及婚丧嫁娶等（李守经，1994）。在秦代和汉代，我国就实行了“郡县—乡里”的组织体系，这是中央集权行政统治制度“郡县制”的基础。在郡县之下，有乡、里基层政权组织，从而形成以郡统县、以县统乡、以乡统里的政权体系（刘振伟，1994）。隋唐是乡里制度演变的转折点，乡里制度由乡官制向职役制转变，乡不再是基层行政建制，官治体制从乡镇退缩到县一级。隋朝初年曾一度取消了“乡”级组织，唐代五里为乡，但乡制名存实亡。至宋代，乡里制度由乡官制向职役制的转变得以完成（赵秀玲，1998）。宋代王安石变法，实施保甲制。保甲制的核心是兵民合一，把有产的民户既编为保户，又纳入甲户，既加强兵政，又保证财源（储考山，1993）。在此后的一千多年里，元朝的“村疃制”，明朝称“里甲制”，清朝保甲制与“里甲制”并存，虽然特点都有所变化，但实质并无多大变化（张明琼，1999）。

乡里制度虽几经变迁和发展，但国家政权的力量其实大部分时间只延伸到县一级，“皇权止于县政”。在乡村的正式政治组织非常薄弱，只有“乡约”等一类由人民轮流担任的、没有权势的地方代表负责在县衙门里的胥吏和乡村自治组织里的管事之间传话（费孝通，1988a）。地方乡绅作为真正的地方管理机构或组织，拥有社会和政治特权，管理“地方社会”的福利制度和公共事务，维持地方秩序，并对古代中国的国家权威带来影响。“不民主的一层压在民主的一层上边”，“虽没有政治民主，却有社会民主”（费孝通，1988b）。“中国传统政治结构有着中央集权和地方自治的两层，传统政治哲学的无为主义把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效力却是很大的，这就是中国传统政治中极重要的人物——绅士。绅士可以从一切社会关系——亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人”。（费孝通，1988a）。“乡绅社会”模式得到了国内外学者的普遍认同，如Vivinne Shue（1989）、徐勇（2001）、王先明（1997）等。

传统中国乡村社会主要依靠乡绅在儒家思想、伦理本位、宗族传统等协调下进行治理，国家干预较少。至清代，农村基层组织已经发展出三大类：由官方出面组织的里社制和保甲制；职能涉及生产和生活各方面的家族和宗族组织；青苗会、同善会、水利组织、自卫组织、宗教组织、娱乐组织等民间自发组织。秦晖（1998）认为，地方性自治体即村社小共同体并没有“乡绅社会”描写的如此温情脉脉，而是大共同体本位下通过法家传统和“儒表法里”控制的“伪个人主义社会”和“伪现代社会”。无论“大共同体本位社会”还是“乡绅社会”，“皇权止于县政”的农村社会并不是现代性意义上的内聚性社区自治，县乡组织也不是现代国家治理体系。现代意义上的国家治理体系中的基层政权组织建设，应始于100多年前晚清政府为挽救命运而进行的“国家政权建设”。从19世纪40年代开始，受西方入侵的影响，中国传统社会结构受到了猛烈的冲击。清政府为应付巨额赔款，不得不强化国家权力，尝试进行并力推国家政权建设，包括正式政治组织从县往乡村的下沉，新式基础教育的推行，现代军队的建立等现代民族国家建构的努力。但近代中国国家权力的扩张、国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生，国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力，国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现。在这个“国家政权内卷化”过程中，政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它無法控制这些机构。因此，在财政及行政事务上，晚清政府主要通过“赢利型经纪”和“保护型经纪”两种经纪体制（杜赞奇，2003）来控制乡村社会，但又无法控制这种经纪体制。伴随着国家政权深入而出现的赢利型经纪体制的再生及延伸极大地损害了政权在人们心目中的合法地位。

新中国成立以来，我国基层治理体系经历了新中国成立初期议政合一的人民代表大会制度框架内的乡镇体制建设、1958年至1982年的人民公社体制、1983年后“乡政村治”的三个阶段。1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。上世纪70年代末80年代初的农村改革推动了我国农村基层治理体系的变革。随着家庭联产承包责任制的实行，人民公社解散。1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。人民公社解散后，广西村民自发建立村委会的做法在1982年引起彭真等中央领导的关注。1982年底，“村民委員会”被正式载入《宪法》，其群众自治组织性质得到确认。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，这是中国农村村民自治兴起的明确标志，中国农村基层治理体系呈现出了“乡政村治”的格局。从人民公社时期国家和社会的高度重合，到国家与乡村社会开始了政治、经济、文化上的分离，农村私营企业主、个体工商户、外来务工人员或外出务工人员、农村管理人员等开始不断涌现。他们在农村基层社会的影响力量随着改革的深入而进一步增大，弥补了国家力量逐步退出基层社会后留下的权力空间，逐步形成日益强大的农村社会。

当前农村基层治理体系现代化的挑战

现代化进程中的农村改革：从计划到市场再到民生。一是深化农村市场化改革，进一步释放劳动力和土地等生产要素，激活农村社会经济生产的活力，促进国民经济持续高速增长。农村市场化改革启始于家庭联产承包责任制、农产品购销体制等改革，劳动力也开始流动。改革初期，农民外出务工主要是利用农闲季节短期的、季节性的外出打工，或者以年为单位在城乡和地区之间流动打工。进入新世纪以来，农民工外出打工出现新迹象，完全脱离农业生产、长年在外打工的农民工比例增大，打工的兼业性减弱，农村举家外迁劳动力不断增加。农村土地制度的改革一直坚持社会主义市场经济的方向，即在农村土地集体所有制的基础上，将土地和林地的承包经营权等权利全部落实到家户，其产权及市场交易权利受到法律越来越完善的承认和保护，土地流转受到鼓励。农村家庭不仅仅是基层治理中的生活单位，还是完整的生产单位和市场经济主体。为了克服土地分户经营对农业发展和现代农业建立的负面影响，中国不断推动土地流转以形成规模经营，“家庭农场”“专业大户”和“龙头企业”等各种类型的新型农业经营主体不断涌现。

二是针对深化改革过程中区域和城乡发展不平衡、农民负担过重等问题，进行了一系列的财税改革以及政府职能改革来加强宏观调控统筹。1994年“分税制”改革以及“条块分割”的政府职能分工，调整了中央政府和地方政府的关系，财政权力和政府职能呈现上收和集中于上级尤其是中央政府的趋势。2000年“农村税费改革”使国家特别是中央政府和农村社会的关系从“汲取型”向“给予型”转变。同时，农村公共产品供给机制改革全面推开，在各级财政尤其是中央财政支持下，农村社会的公共产品和社会保障等朝向均等化阶段迈进。与税费改革配套的县乡政府职能改革使得基层治理大部分行政权力从“乡级”上移“县级”，走向“县级统筹”。如农村教育，农村实施税费改革以来，农村义务教育的办学管理和办学经费由之前“以乡为主”的农村社会负担改由“以县为主”的县级财政直接保障。

三是发展农村合作医疗和社会保障事业，建立起公正、公平和城乡均等一体化的医疗、保障体系。为中国经济发展做出卓越贡献的农村居民也逐渐享受到公共财政的支持，成为了中国社会保障、合作医疗以及帮扶体系的受益对象和保障范围。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》作出了逐步建立新型农村合作医疗制度的决定。2003年开始试点的“新型农村合作医疗”明确并落实了中央和地方政府出资的责任等。2010年以来，全国农村新型农村合作医疗制度已经基本建立。中国分别于1997年和2007年建立了城乡低保制度。低保资金由地方政府列入预算，中央对困难地区给予适当补助。2009年开始建立新农保，政府对符合领取条件的参保人全额支付基本养老金，中央对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。从2014年2月建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2012年底，新农保和城居保在全国范围内已实现制度全覆盖，城乡居民参保人数达4.6亿人，其中待遇领取人数1.3亿人（苏明，2016）。

农村基层治理体系和能力现代化所面临的挑战。工业革命以来，凡是进入现代化建设的国家，其传统社区中族群和社群的功能都会经历逐渐被市场和政府破坏、削弱、取代和重生的过程。现代化的过程也是政府、市场和社会三者关系的重新调整过程。随着经济和社会的快速发展，市场和政府的力量变得很强大。不管是中国还是西方，市场逐步强大，政府也开始管理很多事情。社会中有无数的主体，活跃在卖方市场和买方市场。供需是市场的法则。政府可以起到保护市场公平的作用，如果没有政府，市场则可能面临无序竞争，弱者无法生存，消费者的权益得不到保障。市场是社会的一个重要内容，但社会并不仅仅包括市场，还包括社群、族群、家庭、集体等广泛社会主体。政府和社会的关系，不仅指政府对市场的管控，还包括政府统筹政府、市场和社会的力量来管理以前部分由族群和社群负责的国民安全、福利保障、教育医疗等一系列社会事业。传统社会中族群和社群亲力亲为的各种事情，比如互助、福利、接济、救灾、教育等，在现代社会发展过程中都逐步交给政府来做。在现代化过程中，为了应对和抵御市场带来的社会风险，政府开始不断努力建立起全国统一的公共服务和社会支持体系，如教育、医疗、社会保障和扶贫等，增加民众对现代政府权威和合法性的认同。上世纪80年代开始，中国政府不断推进和深化农村改革。从计划到市场再到民生，中国经济飞速发展，农业和农村发展也取得较大的进步，处在一个比较好的时期。

农业和农村的现代化，意味着传统农业经济、社会和文化向现代农业经济、社会和文化发展和转型。这就对我们农村基层治理体系和治理能力提出了现代化的要求，即必须适应农村基层治理主体在现代化和发展过程中日益增长的公共管理的需求，从以前的“收粮、收税、维护治安”向现代社会的“公共管理和公共服务”转型，通过改革和完善各项制度，增强治理农村基层社区的能力和水平。实践中，中国农村基层的治理体系和能力的现代化建设面临的挑战有以下几个方面：

第一，农村人口外流影响农村基层治理的社会基础。随着农村家庭承包制度的确立，大量农村剩余劳动力开始从农业领域流出：（1）农村人口总量和比重不断减少。国家统计局数据显示，2016年中国乡村常住人口58973万人，城镇常住人口79298万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%。（2）农村流动人口总量不断增加，结构年轻化。国家卫生计生委《中国流动人口发展报告2016》显示2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，相应劳动年龄的流动人口中，新生代的比例已经超过一半，为51.1%。（3）完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例增大，打工的兼业性减弱，农村举家外迁劳动力不断增加。（4）农村产生大量留守人口。估计我国目前的留守人口约计1.5亿人，即约占四分之一的农村人口处于与亲人长期分离的状态，产生一系列留守的社会问题（叶敬忠等，2008）。农村人口流动直接影响到村庄人力资源、村庄边界和村庄生活方式，给村级治理带来多元的影响。积极影响包括农民现代性价值观转变、村治经济资源增加（任宝玉，2000），消极影响包括破坏村级自治的社会基础，冲击村庄秩序（吴淼等，2000；谭同学，2003）等。徐勇（2000）就认为，农村人口流动带来了“乡村发展‘空心化”“乡村结构再复制”和“乡村秩序失衡性”的“治理性困境”。他将“治理性困境”的原因归结于城乡二元结构体制、土地（流转）制度和农业自身的局限性。应该说这些结构性和制度性因素如今仍然困扰着“流动中的乡村治理”。

农村劳动力的商品化和市场化也影响传统基层治理的社会性基础。在市场影响不强的社区，农村居民之间存在着广泛的换工、互助和互惠村落生活和生产规则，这使他们的生产和生活的货币成本降低，社区认同和社区参与等农村治理的重要资源在生产和再生产中得以延续，社区治理得以良好开展。随着农村劳动力向农村社区以外的地区流动，农业农村内部劳动力的市场化和商品化（曾红萍，2016）也越来越明显。农村社区内部建立在互助和互惠基础上的帮工和换工逐步消失，农村居民日常生活和生产中的临时性、季节性的用工均要以货币的方式购买。这改变了村民之间的互助合作方式，改变了村庄公共活动运作的基础，导致社区治理资源的流失。当村庄组织公共活动时，村民们也以货币为单位计算误工损失，没有货币补贴就不会参与村庄公共活动，村庄难以组织公共活动。

第二，农村经济组织发育缓慢，社区自治水平低。在西方现代化发展过程中，商品经济和市场经济的发展使得在城市和工业部门产生相应公民社会或市民社会。他们通过各种经济组织和合作组织，依据法律和契约进行地方自治和国家治理。传统中国的内聚性小共同体的自治依托的是乡绅社会、伦理本位、儒家思想、官僚体制、科举制等一系列的文化基础和制度保障。中国现代化建设走了一条和西方不同的道路，其现代化过程是被动、后发的，要面临很多与西方不同的发展问题。农村改革启动后，城乡二元结构下的中国农业经济，长期处于分散经营的状态，自然经济和兼业农民仍为经营农业的主体。中国政府不断推动农民经济合作组织的发展，希望可以在家庭联产承包责任制的基础上，实现单户生产，联合经营，从而克服市场的风险，带来规模效益。然而，在中国农村的实践中，农民合作组织“公司化”现象非常突出。他们中的绝大多数并不是真正意义上的合作社，而是异化了的合作组织（应瑞瑶，2002）。

农民经济合作组织，本是社会对抗市场经济风险的产物。在政府的干预和指导下，农民为了获得补贴或其他原因，注册了合作社，但是不见民主投票、民主商议，甚至缺少农产品交易、统一购买生产资料等合作社行为。合作社的日常实践大部分遵循的是私营企业即公司的规则，单个农户只不过是售卖农产品给合作社，而不参与合作社的决策和管理。小农户仍然直接面对大市场的风险。农民经济合作组织发育缓慢说明中国基层治理主体大部分仍是自然经济之下的農民，而不是现代商品经济下的农场主。由于他们不是现代意义上的市场经济主体，缺乏社会自治的现代性基础，因此要组织他们进行专业合作，或者进行社区自治并不能一蹴而就。那么，不断涌现的“家庭农场”“专业大户”和“龙头企业”等各种类型的新型农业经营主体能否担起农村基层治理主体和基层治理现代化的重担呢？目前乡村治理的实践表明，以利润为主要目标的外来资本进入农村后，能提升农业生产效率和促进市场经济的发展，提高农民收入水平，但目前还无法成为基层社会自治的组织资源，在一定情况下还可能会影响基层社会的自治水平。

第三，乡镇政府向“服务型政府”转型困难，基层组织治理能力下降。2000年以来的农村税费改革，带来一系列乡镇机构改革、县乡财政体制改革、县乡教育体制改革以及乡村公共产品供给体制改革，在保证税费改革成果的同时也影响了基层政权组织的治理能力。乡政府从原先以“收粮、收税”为主要任务，具有一定财权、事务权和公共产品供给职能的相对自主性的基层政权组织转变为以“协调各类矛盾、维护地方稳定、完成上级交办的各项临时任务、进行社会动员和组织”为主要任务，财政上主要依靠上级转移支付，没有多少实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构。由于县乡体系中存在的条块矛盾、权力和责任不对称、压力型考核体制等结构性因素，乡镇政权组织容易“变通”地完成上级交办的各项任务，出现各种失范行为。对“官本位”、向上负责和官僚主义等传统的“路径依赖”，乡镇政权组织难以在取消农民负担后自然地向服务型政府转型。这导致“向上负责”的乡村基层政权行政化严重，合法性和权威下降，治理能力下降。乡村基层政权组织日益“悬浮”（周飞舟，2006）和“依附”（饶静，2007），遵循一种“不出事逻辑”来开展工作（贺雪峰等，2010）。

村干部也日益由村庄中经济精英担任，村庄带头人具有经济精英和政治精英合并的趋向，容易成长为具有独立利益的“村落权势阶层”，离间着国家和农村社会。村庄中公共事务的讨论和商议，也往往将村民们的意见排除在外，村民自治进入低水平重复，民主监督和民主管理难以执行。在“官退”和“民不进”的情况下，乡村权力空间被农村黑惡势力（于建嵘，2009）、灰色势力（陈柏峰等，2009）、混混（陈柏峰，2010）占领。这些地方势力并不直接敲诈农村群体，而是与地方政府结盟，采用各种手段，摆平乡村事务，从而不断侵蚀乡村社会的公共利益，包括自上至下的各种资源。乡村治理出现内卷化（贺雪峰等，2011）。

结论与讨论

农村基层治理体系，作为国家治理体系中的最基础部分，直接面对农村社会。自近代以来的国家政权建设到新中国的“乡政村治”，乡村建立起了农村基层政权组织为主的治理体系，担负起现代化进程中农村基层治理的功能。在现代化进程中，作为发展的重要部门，农业和农村一方面要向工业和城市部门提供发展的原材料、土地、人力资源等生产要素，另一方面要在农业和农村发展基础上和工业城市部门的支持下完成农业和农村本身的发展和现代化的任务。中央政府不断深化农村市场化改革，激活农业和农村生产要素的同时不断推动农村公共产品供给、医疗社会保障等社会事业的改革和供给。这是政府、市场和社会三者关系和互动的重新调整，也是城市和乡村的关系或国家与农民的关系的变化，是从传统时代的“供养”关系（乡村供养城市和国家）向现代化初期阶段“汲取”关系（乡村提供发展资源）再向现代化深化阶段“给予”关系（城市和国家支持乡村）转型和发展。在这一过程中农村基层治理体系面对着大量农村人口外流影响农村基层治理社会基础、自然经济和兼业农民占主体、农民经济合作组织发育缓慢、基层政权组织现代“服务型政府”转型困难，权威、治理能力和水平下降等挑战。这是因为，随着市场改革的深化，市场这只“看不见的手”在追逐利润最大化的同时，也带来了对传统乡村治理社会基础的破坏。基层组织和农村社会难以建立起对市场负外部性的抵抗机制，使得农村基层治理能力和治理水平下降。国家在现代化建设过程中，为增加中央和上级政府宏观调控的能力，很多事权和财权被上收至县级政权组织一层，这造成基层事务的“悬浮”，从而影响农村基层治理能力。农村公共服务和保障体系的建立和完善，可以增加基层社会对中央政府的认同和合法性基础，但如果不注意增加农村基层社区的组织能力和社会自治的能力，会导致基层政权组织的权威性和合法性下降，增加基层政权组织的腐败发生机率。

因此，要应对现代化转型过程中，国家、社会和市场关系、城乡关系和国家农民关系重新调整带来的对基层治理的挑战，农村基层治理体系需要不断地加强自身的现代化，即不断地加强自身的建设，调整治理体系的结构和制度，提升治理能力，才能回应现代化过程中不同农村治理主体对农村基层治理体系和能力提出的要求。主要包括以下几个方面：第一，要加强基层党建，以党建引领基层社区自治和共治。农村基层党组织包括乡党委和村支部。要明确基层党组织是基层治理的核心，应发挥领导作用和带头作用。要加强党员和干部的党性培养，加强组织培养和教育，为人民服务。通过基层党建，党员的培养和教育以及乡党委和村支部的组织建设，来带动乡村社区的自治和共治活动。第二，要注意促进基层事务下沉和服务型政府转型。农村基层治理的具体事务管理应下沉，增强乡村治理体系的服务能力。改变乡镇政府向上负责的行政化状态，加强对乡镇政府公共服务职能和公共管理主体的引导，切实促进乡镇政府向服务型政府转型。第三，加强村级自治和社会治理。要加强村民自治，保障村庄治理主体的参与权、决策权，培养有公德心、公益心、信任心的具有现代性的农村居民。鼓励基层治理过程中，村民自发成立的社会组织或引入外来的社会组织从事公共服务，提高村庄凝聚力。第四，要依法治村。在基层治理中矫正“过度行政化”的同时，应增强“法律权威”，促进党的领导、人民当家作主和依法治国的和谐统一。

（本文系国家社科基金一般项目“农村面源污染的社会学特性以及农户环境意识和行动研究”的研究成果，项目批准号：14BSH042）

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责 编∕郑韶武

Abstract： Primary-level governance in the rural areas is the important foundation and an integral part of the national governance system. From the perspective of national governance， this paper elaborates and analyzes how the modernization of the rural primary-level governance system originates and evolves as well as the challenges facing the modernization of the primary-level governance system after the reform. In the process of modernization， due to the re-adjustment in the government-social-market relationship and the changes in the urban-rural relationship and the relationship between the state and farmers， the modernization of the rural primary-level governance system faces the following challenges： the exodus of rural population affects the social foundation of rural primary-level governance； the rural economic organizations develop slowly； and the town and township governments have difficulty in gradually becoming "service-oriented" and are less capable of organizing. Therefore， the rural primary-level governance needs to modernize constantly， that is， it will continue to improve itself， adjust the structure and institution of the governance system， and enhance its governance capability， so that it can deal with the requirements imposed by the relevant parties on rural primary-level governance system and capabilities.

Keywords： National governance， rural primary-level governance， modernization