十八大以来我国贫困治理机制完善与创新研究

吕方

十八大以来，中国国家贫困治理体系在习近平总书记扶贫开发战略思想的指引下，以精准扶贫精准脱贫的基本方略为根本，密集地调整与优化，现代化水平和治理能力显著提升。但同时也有一些需要进一步完善的方面。本研究聚焦于十八大以来，中国国家贫困治理机制的完善与创新，阐释国家贫困治理体系现代化对于打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战所具有的重大意义，并讨论其进一步完善的路径与方法。

一、中国国家贫困治理历程的回望

（一）中国贫困治理的几个阶段

1986年，国务院扶贫开发领导小组的前身——国务院贫困地区经济开发领导小组成立，时任国务院副总理田纪云担任组长，其职能定位为“组织调查研究，拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划，协调解决开发建设中的重要问题，以及督促、检查和经验总结”。1988年，国务院贫困地区经济开发领导小组与“三西地区农村建设领导小组”合并，同时正式更名为国务院扶貧开发领导小组。至此，中国政府建立了专门的议事协调机构，推进有组织地开发式扶贫的战略。

1990 年以来，中国社会主义市场经济体制不断完善，对外开放程度持续提升，在内外部因素的共同作用下，中国经济经历了持续快速增长的过程，为带动脱贫提供了强劲的支持。这一时期，国家走出“救济式扶贫”的老思路，推进“开发式扶贫”的新思路更加清晰和明确。这一时期，中国国家贫困治理体系中政府专项扶贫模式和方法不断成熟，行业扶贫的参与形式不断丰富，社会扶贫领域活力逐渐显现，“三位一体”的大扶贫工作格局初步形成。

（二）全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战

其一，打赢脱贫攻坚战具有重大的战略意义。近年来，中国进入了经济运行的新常态，随着利益格局的分化，各种社会矛盾也到了积聚期，这是对党的执政能力的巨大考验。脱贫攻坚不仅能够补齐全面小康的突出短板，也是重大的民生战略和民心战略，体现着中国共产党执政为民的初心，是巩固党的执政基础的关键之举。其二，中国农村减贫形势发生了重要的变化。进入新时期，中国农村贫困人口的分布特征发生了显著的变动，主要分布在以武陵山区、乌蒙山区、秦巴山区、滇黔桂石漠化地区等为代表的十四个连片特困地区。深入考察便会发现，这些地区多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化的多元性特点，贫困片区之间、片区内部，乃至同一县域的不同地点、不同社区，致贫因素的组合皆具有差异性。其三，既往的贫困治理模式难以适应新时期的减贫需求。如何更为准确地掌握贫困社区和贫困农户层面的基础信息，在科学研判致贫因素的基础上，综合运用多元化的支持手段，“滴灌式”回应贫困人口的需求，是脱贫攻坚过程中国家贫困治理体系建设所必须解决的问题。最后，三十多年的扶贫经验积累和国家发展取得的成就，为国家贫困治理体系的进一步完善提供了经验和国力基础。

二、十八大以来国家贫困治理

体系的完善与创新

（一）国家贫困治理体系调整与优化的思想指引

党的十八大以来，习近平总书记围绕着打赢脱贫攻坚战的重大战略意义，如何认识新时期中国农村贫困问题，以及如何构架新时期的国家贫困治理体系发表了一系列重要的论述，做出了一系列重要指示和批示，形成了逻辑严密、体系完整、内涵丰富的扶贫开发战略思想体系，为国家贫困治理体制机制的完善与创新提供了科学的指引。

（二）十八大以来国家贫困治理机制完善与创新的主要方面

首先，通过“减贫大数据”建设，掌握新时期中国农村贫困的“底数”，为相关政策安排提供坚实的信息基础，提升国家贫困治理体系的信息汲取能力。2014年，被誉为精准扶贫“一号工程”的建档立卡工作在全国范围铺开，各省密集推进，在当年10月实现了数据全国并网。经历了多轮“精准扶贫回头看”以后，建档立卡数据的精度大幅提升。

其次，发挥好政治优势和制度优势，为国家贫困治理体系有效运转提供政治保障和制度支撑。2016年11月，中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，打赢脱贫攻坚战上升为党和政府的重大战略决定，为全党统一认识、协调行动提供了思想基础。按照习近平总书记的要求，脱贫攻坚任务重的省份要将扶贫开发作为统揽经济社会发展全局的“第一民生工程”。全国范围自上而下形成了省市县乡村“五级书记一起抓扶贫”的局面。对地方工作主要考核减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面，涉及建档立卡贫困人口减少和贫困县退出计划完成、贫困地区农村居民收入增长、贫困人口识别和退出准确率、群众帮扶满意度、扶贫资金绩效等指标，树立脱贫实效导向，确保脱贫攻坚质量经得起实践和历史检验。此外，注重基层党建促进脱贫攻坚，有效提升贫困村基层党组织战斗堡垒作用。

其三，形成完备政策体系，推进国家贫困治理系统化程度，提升综合性回应减贫需求能力。党的十八大以来，党中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，并出台了系列配套文件，据不完全统计，中央和国家机关各部门累计出台100多个政策文件或实施方案。内容涉及贫困户建档立卡、驻村干部选派与管理、扶贫开发体制机制创新、财政扶贫资金管理办法改革、扶贫开发成效考核、精准退出，以及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等多个领域和方面，系统落实了习近平总书记提出的通过实现“六个精准”、做好“五个一批”，解决好“四个问题”的精准扶贫、精准脱贫基本方略。

其四，运用好政府、市场与社会三种机制、三种资源，为脱贫攻坚凝聚巨大的合力，提升国家贫困治理体系的资源动员能力。明晰政府与市场关系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，有效提升经济增长对贫困人口脱贫增收的带动效应，更好发挥政府作用，是中国新时期贫困治理机制完善与创新的“一体两面”。在新一轮的调整中，政府部门与市场部门形成了有效协作的关系。

最后，发挥好中央和地方两个积极性，提升国家贫困治理体系的适应性和执行力。大量对于有效治理至关重要的关键信息，分散在地方，相对于中央政府而言，基层政府组织更易于掌握这些信息，因而将政策“操作文本”形成的事权下沉到地方，有利于政策供给和政策需求的“精准”匹配。2013年以来，中国政府主动适应减贫形势的变化，以习近平总书记扶贫开发战略思想为指引，贯彻落实“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，减贫资源配置的重心进一步下沉到县，缩短政策安排与政策需求之间的决策执行链条，同时利用建档立卡“减贫大数据”，提升决策科学性，改善“央-地”之间的信息不对称，更为有效引导地方政府的减贫行动。endprint

三、十八大以来国家贫困治理

机制完善与创新的地方实践

首先，坚持习近平总书记扶贫开发战略思想的引领。各地在推进脱贫攻坚工作的过程中，始终坚持以学习促实践，通过系统学习、原原本本领会习近平总书记扶贫开发战略思想，把握打赢脱贫攻坚战的重大战略意义，提高政治站位和认识水平，掌握精准扶贫精准脱贫的基本方略，提高政策水平和工作能力。按照习近平总书记扶贫开发战略思想的指引，坚持发挥好政治优势和制度优势，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，逐级明确分工、压实责任，完善精准扶贫政策体系，统筹协调各类主体行动，综合运用政府、市场和社会三种资源、三种机制，稳步推进精准扶贫精准脱贫的基本方略。

其次，缜密谋划省级层面二次顶层设计。省级层面的二次顶层设计，有效衔接国家层面的政策部署，统揽全省的脱贫攻坚工作。各省在习近平总书记扶贫开发战略思想指引下，结合中央决策部署，出台了省级层面精准扶贫精准脱贫的“1+N”政策文件，总体谋划省域脱贫攻坚的目标体系和战略重点，明确界定各方主体的分工与责任，层层签订责任状、落实五级书记一起抓扶贫的要求，统筹安排财政资源投入，引导市场主体参与脱贫攻坚，广泛动员社会力量参与，制定了完备的监督和考核评估制度。同时，建立省级扶贫开发融资平台、县级扶贫开发资金项目管理平台、贫困村扶贫脱贫工作落实平台和社会扶贫对接平台，为各项工作有效开展提供体制机制保障。

再次，县级层面因地制宜狠抓落实。县域是脱贫攻坚的“一线战场”，赢得县域脱贫攻坚战的胜利对于全局有基础性和支撑性的意义。实践层面，各县坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展，着力补齐县域农村贫困地区的发展短板，结合县域实际完成精准扶贫精准脱贫政策体系的“再设计”，将国家政策安排与贫困社区和贫困农户需求有效衔接，动员群众积极参与。狠抓政策落实，着力解决政策执行的“最后一公里”问题，让贫困群众有实实在在的获得感。

最后，结合地方实际勇于开拓创新。各地根据新时期脱贫攻坚的形势和特点，形成了众多创新型的做法和经验。在精准识别方面，结合地方实际形成科学细致、群众认可的识别办法；在产业扶贫领域，探索利益联结机制建设，提升农户参与发展和分享红利的能力，探索保险扶贫的模式，降低产业发展风险；在金融扶贫方面，创新金融扶贫模式，以财政扶贫资金作为担保金，金融机构按照一定比例放大，发放扶贫小额信贷，积极利用资本市场解决产业扶贫的融资难题；在兜底保障方面，加大政策投入，织密农村社会安全网；在解决精神贫困问题方面，注重激发斗志，涵养社区良俗。

四、十八大以来国家贫困治理

机制完善与创新的主要成就

十八大以来，在习近平总书记扶贫开发战略思想的指引下，各地坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，坚持因地制宜抓好政策落实，在实践中勇于创新，形成了丰富的地方模式，取得了突出的减贫成就。五年来脱贫攻坚取得非凡成绩，2013年至2016年，年均减少贫困人口超过1391万人，农村贫困发生率从2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%，贫困地区农村居民可支配收入年均名义增长12.8%，高于全面平均水平2.7个百分点。贫困地区基础设施、公共服务短板逐渐补齐，发展环境明显改善，贫困地区和贫困人口内生发展动力逐步形成。脱贫攻坚促进了各项改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强着贫困群众的获得感，为贫困群众的生存权、发展权提供了有力保障，为打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础，为应对经济新常态、打造经济增长新引擎创造了有利条件，为巩固党的执政根基凝聚了党心民心。2017年，一些县市相继整县脱贫摘帽，县域发展面貌为之一新，城乡协调发展稳步推进，贫困地区和贫困农户的内生发展动力逐渐形成。

五、十八大以来国家贫困治理

体系建设的经验与启示

以习近平总书记扶贫开发战略思想为指引，中国政府坚持精准扶贫精准脱贫方略，中国国家贫困治理体系的现代化水平和治理能力显著提升，其主要特點包括：发挥政治优势，层层落实脱贫攻坚责任；不断完善精准扶贫政策工作体系，切实提高脱贫成效；坚持政府投入的主体和主导作用，不断增加金融资金、社会资金投入脱贫攻坚；坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的大扶贫格局，发挥各方面的积极性；尊重贫困群众扶贫脱贫的主体地位，不断激发贫困村贫困群众内生动力。过去五年的实践表明，以“精准扶贫、精准脱贫”为基本方略的国家贫困治理体系机制完善与创新取得了非凡成就，中国逐渐探索出一套具有科学性和有效性的贫困治理体系，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障，为全球贫困治理贡献了“中国方案”。

总之，中国国家贫困治理机制完善与创新，以及国家贫困治理体系现代化是一个持续的历史进程，坚持回应民生之需、人民之盼，坚持发挥好政治优势和制度优势，全面深化改革，不断推进体制机制创新，是中国贫困治理体系不断成熟的基本经验。中国由“摆脱贫困”走向“共同富裕”，必将不断为世界减贫与发展贡献经验和智慧。

（作者单位：华中师范大学）endprint