十八大以来社会扶贫机制创新实践研究

向德平

十八大以来，我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就，形成了专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合的“三位一体”大扶贫格局，社会扶贫已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。相较于专项扶贫、行业扶贫，社会扶贫具有明显的特点和优势，具体表现为：全社会的广泛参与、多元化的扶贫开发策略、可持续的减贫理念与模式创新。

现阶段的社会扶贫主要包括六种模式，分别是定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、公民个人积极参与扶贫开发。作为大扶贫开发格局中的“三驾马车”之一，社会扶贫发挥着不可替代的作用。

2015年6月18日，习近平总书记在部分省区市扶贫开发工作与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话中指出，“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体大扶贫格局，强化举措，扩大成果。要健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务，东部地区要加大对西部地区的帮扶力度，国有企业要承担更多扶贫开发任务。要广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”。实施扶贫开发，实现到2020年现有农村贫困人口全部脱贫是全面建成小康社会的底线目标。打赢这场脱贫攻坚战，必须全面实施精准扶贫战略，必须更广泛动员全社会参与。

一、社会扶贫的顶层设计

社会扶贫是我国大扶贫格局中的重要组成部分。党和政府高度重视社会扶贫在我国扶贫开发工作中的重要作用。十八大以来，我国社会扶贫的顶层设计与制度安排不断创新发展，并逐步完善。

1.界定社会扶贫领域。2011年12月，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》是今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件，坚持“社会帮扶、共同致富”的原则，广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善機制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。“加强定点扶贫、推动东西部协作、发挥军队和武警部队的作用，动员企业和社会各界参与扶贫”，明确规定了社会扶贫的政策方向与定位。

2.创新社会参与机制。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出创新社会参与机制。2014年5月12日，国务院扶贫办出台《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》，完善社会扶贫工作体系，创新社会扶贫工作机制，健全社会扶贫支持政策，营造社会扶贫浓厚氛围。

3.提高社会扶贫精准性。2014年5月12日，国务院扶贫办等7部门联合印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，提高社会力量参与扶贫的精准性、有效性。

4.拓展社会扶贫参与主体。2014年11月19日，国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》指出，培育多元社会扶贫主体，大力提倡民营企业扶贫，积极引导社会组织扶贫，加强国际减贫交流合作。广泛动员个人扶贫，倡导“我为人人、人人为我”的全民公益理念，引导广大社会成员通过多种形式参与扶贫。

5.广泛动员社会力量。2015年11月29日，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，“广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚”，“健全东西部扶贫协作机制。加大东西部扶贫协作力度，建立精准对接机制，使帮扶资金主要用于贫困村、贫困户。”“建立东西部扶贫协作考核评价机制。”“健全定点扶贫机制。进一步加强和改进定点扶贫工作，建立考核评价机制，确保各单位落实扶贫责任。”

6.落实脱贫攻坚责任。2016年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《脱贫攻坚责任制实施办法》，强调脱贫攻坚要按照中央统筹、省负总责、市抓落实的工作机制，构建责任明晰、各负其责、合力攻坚的责任体系。

二、社会扶贫的制度安排

十八大以来，我国社会扶贫在顶层设计的指导下，社会扶贫领域的相关制度安排逐渐完善，为社会扶贫工作的开展提供了相应的制度保障。

1.定点扶贫

2012年11月08日，国务院扶贫办等八部门联合印发《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》，确定了新一轮定点扶贫结对关系，第一次实现了定点扶贫工作对国家扶贫开发工作重点县的全覆盖。中央企业定点帮扶革命老区；调整定点扶贫结对关系；落实定点扶贫主体责任；建立定点扶贫考核制度。

2.东西部扶贫协作

2016年12月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，调整东西部扶贫协作结对关系，在完善省际结对关系的同时，实现对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖。开展“携手奔小康”行动，深化对口支援。以“开展产业合作、组织劳务协作、加强人才援助、加大资金支持、动员社会参与”为主要任务，健全东西部扶贫协作和对口支援工作机制，合作领域不断拓展，综合效益得到充分发挥，推动西部贫困地区与全国一道迈入全面小康社会。细化东西部协作新方式；制定东西部扶贫协作考核制度。

3.军队和武警部队扶贫

整体部署全军和武警部队开展扶贫工作。2016年3月，中央军委政治工作部、国务院扶贫办联合印发《关于军队打赢脱贫攻坚战的意见》，军队参与打赢脱贫攻坚战，要按照国家脱贫攻坚总体部署，落实精准扶贫、精准脱贫的基本方略，坚持科学谋划、统筹推进，发挥优势、主动作为，因地制宜、精准发力，军地协作、整体联动，改进创新、务求实效的原则，搞好宣传教育、扶持发展特色优势产业、开展实用技能培训、协助推进教育扶贫、搞好医疗扶持、帮建基层政权组织、帮助改善生产生活、参与生态环境保护、支持乡风文明建设、参加兴边富民行动等工作，做到帮扶对象不稳定脱贫不脱钩。endprint

4.民营企业参与扶贫

引导民营企业参与新一轮农村扶贫开发。2013年6月6日，全国工商联、国务院扶贫办出台《关于共同推动民营企业参与新一轮农村扶贫开发的意见》指出，要“引导民营企业参与片区产业扶贫、鼓励民营企业参与片区县域经济发展、组织民营企业参与专项扶贫工作、动员民营企业参与贫困农村公益事业、创新民营企业参与扶贫开发的途径与模式、服务片区小微企业和商会组织发展、加大对参与扶贫开发民营企业的支持力度”，开展“万企帮万村”精准扶贫行动，推动形成民营企业参与扶贫开发的新高潮。

5.社会组织及公众参与扶贫

改革社会组织管理制度，明确发展方向。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确指出“改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。”提出建立“政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度”，建设“结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局”。这为社会组织的发展确立了方向，明确了路径。

三、社会扶贫的经验与启示

社会扶贫在中国扶贫开发进程中发挥着重要作用。结合贫困地区的实际情况，在全国范围内形成了不少颇有成效的社会扶贫模式，取得了显著的扶贫开发成效。各地社会扶贫实践各有特色，从整体来看，全国范围内的社会扶贫成效的取得，主要得益于以下几个因素的推动。

1.政府主导为社会扶贫奠定了基础

从社会扶贫的历史来看，政府主导是社会扶贫得以顺利推进的重要保障。在社会扶贫发展尚不成熟的阶段，即非政府组织的数量很少以及社会公众的扶贫意识还不成熟的时期，单纯社会力量动员扶贫资源的能力还很薄弱，由政府出面动员社会力量参与扶贫，是一种更便于操作、更易体现成效的做法。

2.廣泛动员为社会扶贫提供了动力

在三十年的社会扶贫进程中，广泛挖掘社会力量参与扶贫为社会扶贫发展提供了动力。社会扶贫取得成效，与多元化的主体参与和多样化的社会资源投入密不可分。一方面，政府积极挖掘和鼓励社会力量参与扶贫，拓宽其参与渠道。另一方面，建立社会、企业参与扶贫的激励机制，充分发挥党委、政府及部门的积极作用，使政府的、市场的、社会的资源形成合力，为社会扶贫的持续发展提供动力。

3.创新发展激发了社会扶贫的活力

创新发展一直是社会扶贫稳步推进的重要动力。定点扶贫和东西扶贫协作，都被视为政府主体参与社会扶贫的创新，形成定点帮扶、结对帮扶、部门帮扶、党建扶贫等创新形式。随着市场主体广泛参与社会扶贫，发展出企业协作、产业扶贫、投资促进、劳务合作等创新形式。传统的社会扶贫也在由“输血式”向现阶段的“造血式”不断转化，更加注重社会扶贫行动中的受益者参与，激发贫困农民的发展意识，增强贫困地区的组织化程度和集体行动能力。

4.发挥自身优势提升了社会扶贫的实效

社会扶贫是扶贫开发工作的一支重要力量，是政府扶贫的有效补充。社会扶贫大多以扶贫项目为载体，具有明确的目标和对象，项目方案更加贴近当地贫困人群的实际需求，项目的监管和评估也更加明确。同时，社会扶贫面对当地的各种既定条件，如经济、政治、文化和传统等，具有较大的适应性，能够灵活制定规划，采取应对措施。

十八大以来，社会扶贫的作用日益凸显。扶贫已经不仅仅是政府的职责，更需要全社会共同出力。当前我国扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。新阶段的社会扶贫已经上升到国家发展的战略高度。社会扶贫的创新发展，将会为全面建成小康社会和推动国家治理体系的现代化做出重要贡献。

（作者单位：武汉大学）endprint