景区最大承载量核定现实困境分析

杨亚娜

[摘 要]随着我国旅游规模的不断扩大，景区环境容量将是一个长期的问题。为切实保障旅游公共安全，实现景区旅游业的可持续发展，景区最大承载量核定的准确性、科学性以及与景区管理高度结合性是基本前提，也是《旅游法》对景区实现有效监管的重要参数。我国存在景区管理体制不健全、景区发展长期依赖于门票收入以及存在最大承载量测算的技术性难题，本文从技术、经济、管理3个层面梳理并分析了景区最大承载量核定面临的一系列现实困境。

[关键词]景区最大承载量；核定；困境

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.20.080

[中图分类号]F592.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）20-0-02

0 引 言

随着我国大众旅游时代的到来，游客大规模集中出行，黄金周和旅游旺季景区出现“爆棚”已成为常态。近些年，由于游客拥堵导致发生安全事故、游客伤亡事故比比皆是，如2013年黄山、九寨沟游客滞留，2015年上海外滩发生群众踩踏事件等。

景区最大承载量源于旅游环境容量，又称为游客容量，泛指在一定时间条件下，在保障景区内每个景点旅游者人身安全和旅游资源环境安全的前提下，景区能够容纳的最大旅游者数量。2013年颁布的《旅游法》中对景区最大承载量做出具体规定：景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景區应当公布景区主管部门核定的最大承载量，并制定和实施旅游者流量控制方案。2015年国家旅游局颁布《景区最大承载量核定导则》（LBT034—2014，以下简称《导则》）指导景区核定其最大承载量，同时明确指出最大承载量是一个体系，包括空间承载量、设施承载量、生态承载量、社会承载量和瞬时承载量。

可以看出，在旅游发展的过程中，景区承载量的问题已成为业界焦点，在我国门票经济体制下，最大承载量的核定与公布成为景区最敏感的问题，关系景区赢利、地方旅游收入、旅游公共安全和景区资源保护等方面。

1 最大承载量测算的技术困境

景区最大承载量即景区游客容量，其指标体系的构建、量化方法及在管理实践中的运用一直是个难题。每个景区都有其复杂而独有的特点与需求，所以如何灵活变通地构建科学合理的测算体系和测算方法是现实中面临的困境。

1.1 测算指标体系困境分析

我国只有《风景名胜区规划规范》《自然保护区生态旅游规划技术规程》给出风景名胜区和自然保护区的旅游容量测算规范，但并不包括所有的旅游区。虽然心理容量、生态容量等都有相应的测算公式，但在实际操作中却缺乏容量指标，游客能承受的单位心理容量、最佳心理容量很难进行统计，测算的主观性很强；同样，生态容量、社会容量等的单位标准更是难以把握，虽然借鉴了国外成熟景区的经验，其方法相较以前更完善，但仍然缺乏操作层面的规范性。

另外，社会承载力、生态承载力在测算中是取这些容量中数值的最小值作为旅游区核定旅游容量，但以上各指标之间是相互影响的。例如，生态承载力的提高可以加强景区社会、经济承载力，资源承载力的提高对社会承载力也有一定影响，而根据最小限制因子原则的综合评价忽略了它们之间的联系。

1.2 量化方法的现实困境分析

目前，各类景区的容量测算主要有“经验量测”“理论计算”两种方法。“经验量测”先根据景区接待设施能力或凭经验估计一个较保守的容量数值，然后在实际接待中结合每年、每季景区监测结果对比来进行不断调整，使其达到一个最佳值。“理论计算”主要包括面积法、线路法等。如《导则》中给出的测算方法主要就是面积法，在操作中如果仅使用这些方法进行测算是不科学的，分析如下。

（1）游客在景区内的分布并不平均，热门景点游客多而拥堵，冷门景点游客少而稀疏，测算时使用人均占用面积估值，选择整个景区范围作为空间尺度，以天为时间尺度，是将景区内的时间、空间做了均质化假设，忽视了客流分布不均。这就很难保证测算结果的科学性，且得出的数据无法指导景区游客管理。

（2）除了少数的城市公园以外，景区是由多处功能不同的“景点、旅游点、功能点”组成，各“功能点”与其景观、地貌、建筑和植被分布密切相关。游客对景区内不同景点的喜爱程度以及该点的实际容纳力、道路桥梁、门径的通达度、必经度及现实可流通量是完全不同的。在现有的测算公式中，却没有充分考虑这些因素，所以测定结果仅仅是死数字，不能体现景点、道路容量的把控，也没能将“设施承载量”“生态承载量”“社会承载量”等实质性地融入景区最大承载量中去。由于《导则》中没有规范设施承载量、生态承载量等测算方法，导致生态承载量等仅以“两张皮”的形式停留在概念描述阶段。

因此，根据现有测算方法，包括《导则》给出的方法，测算出来的结果只能在总体上作为景区管理的一个参数而已。由于游客在景区内分布的不均衡性、各景点路段潜在的危险性、资源设施所需的保护程度以及游客对于不同景点的舒适度要求不同等，导致这种粗线条的测算结果缺乏科学性和前瞻性。

2 最大承载量核算的经济困境

景区多卖门票就意味着收入增加，很多景区是靠旅游旺季挣够一年的钱，随着《旅游法》和《导则》的陆续颁布和实施，在门票经济体制下景区最大承载量如同一道“紧箍咒”，直接影响景区收入。

北海工作人员曾告诉记者，北海公园的最大承载量约为6万人，但公布的数据是8万人；石林景区（大小石林）在昆明市政府网站公布的数据是2.8万人（2015年），但国家旅游局网站上公布的是3.51万人（2016年）。对于追求利润最大化的景区经营者来说，他们并不认真核算最大承载量，测算的数字是否精准和科学值得考问，即使测算了，也只是为了应付主管部门的要求；当地政府及相关管理部门在现实利益的促使下，对景区的行为也就听之任之了。显然，在测算方面景区面临经济利益方面的现实困境。endprint