“三权分置”背景下的土地流转与人口流动互动关系探析

2017-10-30任毅

湖北农业科学 2017年18期

关键词：人口流动三权分置土地流转

任毅

摘要：通过相关文献的回顾，分析了“三权分置”下土地流转对人口流动的激励功用以及户籍制度深化改革下的人口流动对土地流转的推动效力，并对维持土地流转和人口流动互动关系可持续的因素进行了探讨。

关键词：三权分置；户籍改革；土地流转；人口流动

中图分类号：F301.24；C924.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）18-3590-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.049

Abstract： Through review of relative literatures， the incentive effect of land transfer on population migration under the background of “Separation of Three Rights” and the effect of population migration on land transfer under the deepening reform of household registration were analyzed， and the factors maintaining the sustainable interactive relationship between land transfer and population migration were discussed.

Key words： Separation of Three Rights； household registration reform； land transfer； population migration

随着城市化进程的不断推进，中国的城乡二元格局逐渐被消融，大量农村劳动力流向城市使得农村人地分离的现象越来越普遍。2016年10月，中共中央及国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包权和土地经营权进行了分离，使得土地的权利体系由“两权分离”变为“三权分置”，进一步放活了土地经营权。同时，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的通知，旨在促进农村转移人口逐步在城市进行就业落户，这将为进城落户的流动人口的土地承包权有偿退出、土地经营权流转提供更多的可能性。作为城乡发展系统的两个重要运转点，土地流转和人口流动的持续互动是当代经济发展的产物，新时期下的土地制度和户籍制度的联动改革势必会为土地流转和人口流转之间的互动关系增加新的内涵。

1 文献综述

在土地流转制度方面，刘卫柏[1]通过实证分析邵阳市农村土地流转机制，梳理了农村土地流转的历史演变，提出了动力、市场、风险及配套措施机制；田欧南[2]对吉林省的农村土地流出主体的成本效益和流入主体的驱动因素进行了实证分析，探究了农村土地流转的作用、问题及原因；孟祥远[3]对土地流转的嘉兴模式和无锡模式的制度设计及实践进行了分析，认为两者有成效也有待解决的问题；孙翱翔等[4]认为农村土地流转可能有威胁土地粮食安全、分配不公等问题产生，应审慎对待农村土地流转；刘卫柏等[5]认为推进中国农村土地流转，应规范土地流转用途管制，完善保障体系。李长健等[6]认为在土地流转立法及实践中，应注意土地流转风险防范，促进法律完善。

在土地“三权分置”研究方面，朱继胜[7]认为“三权分置”下的土地承包权是权利人行使土地承包经营权、在其上设立一种“权利用益物权”——土地经营权的结果；丁文[8]认为寻求土地承包权和土地承包经营权分离的途径，要对现行理论进行分析并重视制度设计和立法完善；陈金涛等[9]认为实现“三权分置”要完善法律体系、承包权权能以及监管、配套机制；陈朝兵[10]重释了农村土地“三权分置”的功能作用，提出了制度构建的建议；潘俊[11]认为“三权分置”应严格坚持农村土地集体所有制，合理控制经营权和承包权的分离权限、时间和监管，加强确权登记；黄莹莹[12]对土地经营权进行了必然性和可行性的分析，并对“三权分置”机制提出设想。

在土地流转和人口流动研究方面，王兆林[13]以重庆市户籍制度改革中农村土地退出为例，探讨了农户兼业及土地退出行为关系、意愿、风险规避等，对改进现有制度提出了建议；方正松[14]从制度经济学的角度分析了土地制度创新与农业流动人口的互动关系，并提出若干农村土地创新思路；邵彥敏[15]认为农村土地制度变迁推动农业人口流动，而且人口流动也要求土地制度变革；杨云彦等[16]认为应该按照城市化不断推进和农村人口有序转移来规划建设新农村；周滔等[17]对重庆市九龙坡区的改革示范区中的土地流转和农村剩余劳动力进行了耦合关系研究；张四梅[18]发现老龄化、农户化对土地流转规模影响不大，但会促进转包、出租等，务工化对土地流转有显著影响；赵智等[19]基于四川省的471个农村转移人口样本，考察了土地流转、非农业化对市民化倾向的影响；孟令国等[20]认为应健全农村社保制度，完善土地流转法规，培育市场和金融创新服务。

上述学者对土地流转制度、土地“三权分置”进行了阐释和分析；在土地流转和人口流动的关系层面上，主要对土地流转和人口流动的耦合关系方面进行了经济学研究，在土地流转制度和农村建设、社会保障等方面也进行了阐述，但是在结合“三权分置”和最新的非户籍人口落户户籍改革下的土地流转和人口流动互动关系的探讨较少。本研究通过对“三权分置”土地流转制度改革和《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》户籍改革的分析，进一步探析土地流转和人口流动的互动关系。

2 “三权分置”下土地流转对人口流动的激励功用

1978年开始实行的家庭联产承包制将土地所有权和土地承包经营权进行了分离，土地所有权归集体所有，农民享有承包经营权。家庭联产承包制是为了解决人民公社运动产生的问题而提出的，它在中国农村较长的一段时间发挥了很大的作用，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展；但是在发展过程中逐渐产生的土地产权主体不明确等问题对农业的现代化进程产生了阻碍，二元的权力体系无法满足农民土地流转的现实需求。土地“三权分置”的设立，对中国农村土地产权结构进行了新的调整，经营权和承包权进行了分离，所有权、承包权和经营权之间的权能进行了重新划分，明确了各个权利主体的收益分配，形成了相互协调、配合的有机机制（图1）。endprint

2.1 保证了土地对于流动人口的社会保障功能

土地作为农业生产中最重要的要素，是农业生产的基本载体，在现代社会它还成为土地拥有者的精神倚靠和“最后保障”。虽然近几年来中国农村的社会保障、养老、医疗等体系在逐渐完善，但是仍然无法从根本上动摇土地对农民的内心意义。在经营权和承包权未分离之前，农村劳动力向城市转移后，他们虽然已将城市作为主要的生活和生产之地，但是有部分流动人口并不愿将“承包经营权”进行流转，出现了交由亲戚、熟人代管或者甚至抛荒的状况。经营权和承包权分离后，流动人口可以保留承包权，进行经营权的流转，并不妨碍自己土地的承包状况，在一定程度上保证了自己土地的拥有权，将土地的社会保障功能通过保留承包权的形式保存了下来。

2.2 土地流转促进新的流动人口产生

经营权和承包权的分离将加快土地流转的速度和频率，农村的土地利用可以逐步从碎片化走向连片化发展，缓解中国人多地少的困境，并且产生更多的农村剩余劳动力，他们可以向城市的第二三产业转移，补充城市发展所需的劳动力资源，促进城市化和工业化的发展。这部分流动人群由于在城市中尚未稳定下来，所以自愿有偿退出承包权的可能性不大，只有通过流转经营权获得流转收益来作为城市生活的一个收入补充。

土地流转的加快导致因人口流动而释放的土地资源得到重新配置和整合；扩大经营主体的范围使得非农主体可以加入到农村的农业生产之中，实现农业的规模化经营。不仅可以引起非农主体对农村农业生产资金的注入，还可以推动农业现代化发展，为农村的就地城镇化打好经济基础。

2.3 土地流转增加已进城就业流动人口的收入渠道

对于在“三权分置”之前已成为流动人口的群体而言，经营权的流转可以改变他们工、商与农的兼业状态，使得他们在从事工、商职业时，将在农村的土地经营权流转出去，变成资本进入市场，从而获得一定的流转收入。这将使他们有更多精力投入到自己的本职工作之中，同时还可以获得土地的部分收益，拓宽了他们的收入渠道。并且经营权和承包权的分离，也不妨碍部分流动人口自愿退出有偿承包权，这不仅会使他们获得更多的补偿，也会给其他富余劳动力、想承包较多土地的农户家庭更多的承包机会。

3 户籍制度深化改革下的人口流动对土地流转的推动效力

城乡二元户籍制度是中国在建国初期为了优先发展城市的需要而形成的，它本身具有一定历史背景。城乡二元户籍制度在中国建设初期确实加快了城市的发展，但却是建立在牺牲农村利益之上的。随着经济、社会的发展，城乡二元户籍制度已经不能满足城市、农村发展的需要，城市的发展既需要从农村转移而来的劳动力，但在户籍制度下却无法满足进城务工流动人口的社会保障、公共服务等需求。在中共中央提出“工业反哺农业”的背景下，中国的城乡二元户籍制度在近几年来已经在逐步调整和消融，以适应市场经济和社会的发展。1984年的《关于农民进入集镇落户问题的通知》是中国第一次对“农转非”的限制放松，在自理口粮的前提下，农户可以进城落户。从1984年开始中国逐步进行了户籍政策调整，2016年10月《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（下文简称《方案》）的印发，进一步推動了户籍制度的深化改革。

该《方案》重点指在城镇有稳定工作和生活的群体，包括农村学生、军人、居住5年以上的和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工。并且户籍迁移目标设立为户籍人口城镇化率要平均每年提高1%以上，每年转户1 300万人以上，在2020年实现全面小康时，全国的户籍人口城镇化率要提高到45%。这不仅可以改善已有稳定工作的流动人口群体的生活水平，将他们真正纳入到城市之中，而且还可以进一步吸引更多有能力的农村剩余劳动力进入城市。

3.1 准市民的流动人口与土地流转意愿

户籍制度改革推动了城市流动人口中常住人口的落户，实现农民的市民化，将减少城乡二元户籍制度所遗留下来的制度性歧视。将流动人口纳入到城市的社会保障体系中，改变生活消费观念；通过城市市民的多种福利政策，提高其收入和生活水平。

对于有能力和资格落户的流动人口而言，假如他们在农村有自己的土地，那么在“三权分置”的土地流转政策和即将成为城市市民的双重推动下，他们通过土地流转而获得流转收入的可能性将很大，他们不再需要土地作为生活保障，土地流转意愿将得到很大提升。

3.2 潜在的流动人口与土地流转意愿

《2015年农民工监测调查报告》显示，2015年中国农民工总量27 747万人，比上年增长1.3%。其中，外出农民工16 884万人，增长0.4%；本地农民工10 863万人，增长了2.7%。由于户籍政策改革和城市化进程不断加快，会吸引更多的潜在流动人口进入城市从事非农务工活动；城市第二、三产业的发展也将促进工业技术水平进步，通过现代化的农业生产工具，农业可以减少劳动力需求，产生更多的农村剩余劳动力到城市中形成新的劳动力转移。在继续从事农业生产和进城务工的农村劳动力间就形成了一种合理的流动水平，促进了资源的合理配置，使得土地流转的速度加快，提高了土地利用率，推动了农业规模化经营（图3）。

4 实现“两个流转”可持续互动的关键因素

4.1 保证承包权和经营权的确权，加快相关法律的完善

在承包权和经营权分离之后，要加快农民的土地承包权和经营权的确权登记，保证外出农村流动人口的承包权不会改变，使他们能够安心地转移到城市中就业，使土地得以流转，并且不能将退出土地承包作为城市落户的条件，流动人口退出承包权需要本着自愿有偿的原则，并加快在试点进行承包权有偿退出的探索。在经营权方面，经营权目前在法律里作为一种承包经营权派生的权利，并不是一个独立的权利，政府应加快农村土地的经营权的定性，明确经营权权能范围，同时保证农民和经营权流入的新经营主体的利益，加快其他相关法律法规的修订和完善，在确认三权主体的基础上稳定土地承包、经营关系。endprint

4.2 逐步放松落户的限制，提高城市化水平

农村流动人口在城落户不是一步就能完成的，是逐步进行的，需要考虑到城市的发展程度和落户的基本条件。所以在较长一段时间内，非户籍人口的落户还将主要集中在进城时间较长、就业水平较高、能力较强的流动人口群体，这就使得另一部分生活水平较弱和新增的农村流动人口无法在短时间内落户。在现有城市社会保障、公共服务体系下，他们将仍然无法获得与市民同等的保障和服务，在住房、医疗、子女入学等方面存在一定问题，这很可能使土地经营权的流转收益和打工收入都满足不了他们的生活成本，他们可能选择重回农村，停止土地流转。所以在逐步提高城市化水平的前提下，相关部门还应该加快调整支出结构力度，尽可能地为农村流动人口提供与市民基本同等的社会保障和公共服务，建立相关的流动人口补助机制。

4.3 加快宅基地自愿有偿退出的探索，建立农村流动人口住房保障机制

与农民切身利益相关的不仅有耕地，还有宅基地。随着农村流动人口在城市逐渐进入生活稳定状态，他们会选择在城市进行定居。对于经济能力强、有资格落户的流动人口群体来讲，他们可能已有房屋或者需要一定资金在城市购房，而对农村家乡的宅基地就有退出的意愿，以获得一定的资金来源。所以在土地三权分置之后，中国应加快宅基地自愿有偿退出的探索，建立农村人口进城宅基地置换制度，降低农村流动人口在城市购买房屋的成本。

5 结语

由于城镇化、工业化的快速发展，户籍制度的逐步改革，大量的农村劳动力进入城市成为流动人口，进城农民由于时间、精力等原因无法经营自己的承包地的现象越来越普遍。“三权分置”的出现满足了想保留承包权而流转经营权的意愿，承包权和经营权的分置并行使得农民可以从“经营者”角色剥离出来，只作为“承包者”而存在。土地流转得到了法律的保护，减小了其他经营者的投资风险。户籍制度的进一步改革也将对农村劳动力形成更大的吸引力，促进农村劳动力进一步流动，缓解农村紧张的人地关系，并提高农村的土地利用效率。土地流转既给人口流动提供了保障和契机，也使得因人口流动而释放的土地得到重新的配置和整合。但是土地流转和人口流动之间要形成长期的良性互动关系，也需要三权分置机制的进一步完善、户籍制度的深化改革以及工业化、城市化水平的提高，这样才能保证土地流转和人口流动的动态互动关系得以持续进行。

参考文献：

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[4] 孙翱翔，刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究，2014（1）：43-47.

[5] 劉卫柏，陈柳钦，李中.农村土地流转问题新思索[J].理论探索，2012（2）：96-99.

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