精准扶贫下的农村扶贫研究：现状、致贫原因及路径选择

2017-10-30蔡慧

湖北农业科学 2017年18期

蔡慧

摘要：精准扶贫政策的提出促进了扶贫工作的进一步开展，但仍面临着贫困居民参与意识淡薄、扶贫项目缺乏针对性、扶贫机构不健全、第三方考核滞后等困境。又由于农村致贫原因的多样性，精准扶贫的措施也应“对症下药”，根据自然、经济、社会、历史、主体等原因采取相应的易地扶贫、产业扶贫、金融扶贫、社保扶贫和教育扶贫等，做到具体问题具体分析，使扶贫工作落到实处。

关键词：贫困；扶贫；农村；精准扶贫

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）18-3563-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.043

Abstract： The proposition of precision poverty alleviation policy promotes the further development of anti-poverty work， but there are still some difficulties such as the poor participation awareness of residents， lack of targeted anti-poverty projects， inadequate institutions， and lag of the third-party assessment. In addition， with the diversity of causes of rural poverty， the precision poverty alleviation should also find specific ways to solve problems， and corresponding paths such as the relocation poverty alleviation， industrial poverty alleviation， financial poverty alleviation， social security and educational poverty alleviation should be adopted according to natural， economic， social， and historical conditions. Only with specific analysis of specific issues， the anti-poverty work can be carried out effectively.

Key words： poverty； poverty alleviation； rural areas； precision poverty alleviation

1 貧困的概念界定及标准

1.1 贫困的概念界定

1.1.1 国外的概念界定 1901年英国管理学家Rowntree等[1]在著作中提出了贫困的确切含义：“家庭的总收入若无法维持家庭成员最基本的生存活动的需求，那这个家庭即陷入贫困。”随后，人们不断认识到贫困不仅只是物质上的表现，也表现在社会、文化等方面，英国学者Townsend[2]认为：“那些由于缺乏获得各种食物、参与社会活动和最基本的社交资源的个人、家庭或群体即为贫困。”随着人们认识的不断深入，情感方面也被列为贫困范围，Oppenheim等[3]认为“贫困是指物质上、社会上、情感上的匮乏。”在随后的研究中，人们对贫困的研究开始从表象转向本质，诺贝尔经济学奖获得者Sen[4]将贫困与能力相联系，认为“贫困不仅是低收入造成的，而应被视为基本能力被剥夺的结果。”此外，他还将“社会排斥”引入到贫困研究中，提出权利贫困理论。

现在，联合国和世界银行对贫困的定义也都不再单一地以收入为视角。联合国将贫困定义为：选择权和机会的丧失，是人类尊严的一种违背。它意味着缺乏参与社会活动的能力，没有足够的能力来养家糊口，不能够进入学校学习，无法在诊所就诊，没有土地种植粮食，没有工作获得收入，难以获得信贷。它还意味着感到不安全，没有权利，受到个体、家庭和社区的排斥，极易受到暴力的影响，生活在社会的边缘或支离破碎的环境中，无法获得干净的饮用水和清洁的卫生设施。

世界银行的定义为：贫困是福利的剥夺，它由很多维度组成。包括较低的收入，无法有尊严地获取生存所必需的基本物品与服务。贫困还包括低水平的健康与教育，很难获得干净的饮用水和清洁的卫生设施，无法保障人身安全，缺乏话语权，没有足够的能力与机会来改善自己的生活。

1.1.2 国内的概念界定国内对贫困的研究起步较晚，虽然也从各方面对贫困进行了概念界定，但也基本上遵循了国外已有的研究。研究初期，学者主要从收入方面进行分析，童星等[5]根据中国的国情，认为贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展机会和手段的一种生活状况。汪三贵[6]认为“贫困是缺乏生活资料或劳动力再生产的物质条件，因收入低而仅能维持相当低的生活水平。赵冬缓等[7]认为贫困是指在一定环境（包括政治、经济、社会文化、自然等）条件下，人们在长时期内无法获得足够的劳动收入来维护一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。康晓光[8]将贫困定义为一种生活状态，在这种生存状态中，人由于长期不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动的机会，以至于不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准。随着研究的深入，国内对贫困的认识也转向收入、精神、健康、社会等多个方面，杨颖[9]认为贫困是个人或家庭的一种生存和发展的状态，不仅是物质匮乏，而且包括发展机会、权利等的不平衡导致的能力欠缺，从而很难独自改变不利现状。endprint

从能力贫困理论的视角出发，李小勇[10]将贫困界定为“能力不足而不是收入低下”，主张通过个人能力的重建来避免和消除贫困。出于对实践工作便利性的考虑，中国国家统计局认为“贫困一般是指物质生活上困难，即个人或家庭的生活水平无法达到社会可接受的最低标准，他们缺乏必要的生活资料和服务，生活处于困难的状态。”这一定义突出了贫困的外在表现，强调了实践层面的便捷，却很难全面地包含贫困的其他方面。

1.2 贫困的标准

收入标准是测量贫困的主要指标，主要是依据维持人们基本生存需要所需的物品和服务的价格。Rowntree等[1]根据自己在约克郡的调查，按照维持生存的最低要求的“购物篮子”制定了预算，主要包括食品、衣服、住房等生活物品，为个体家庭建立了贫困的标准。在国际上，世界银行根据33个发展中国家的贫困状况制定了贫困标准，即每人每天低于2美元视为贫困，低于1.25美元则为极度贫困，这一标准被广泛认可，各国根据具体的国情也制定了不同的贫困标准。

中国农村贫困的标准在1985年、1990年、1994年、1997年由国家统计局农村司根据全国农村住户调查分户资料测定，其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。2012年中国的贫困标准调整为农民人均纯收入2 300元，大致相当于每天1美元的标准，仍低于世界银行的标准。由于学者对贫困含义理解的变化，贫困标准囊括了众多因素。联合国发展计划署在1997年提出人类贫困指数来判断是否贫困，该指数由寿命剥夺、知识剥夺和生活水平剥夺组成，计算时将每个维度绝对量进行标准化，然后加总成人类发展指数。此外，多维贫困指数也经常被用来反映贫困人口平均受剥夺的人数以及贫困家庭中遭受的剥夺，它包括健康、教育和生活标准三个维度，共10项指标，多维贫困指数需要确定每个维度的剥夺情况然后进行加总可得。

2 农村贫困和扶贫的基本理论

长久以来，贫困问题一直困扰着我们，尤其是在中国农村地区，贫困人口的规模仍然很大。国内外学者针对贫困和扶贫问题进行了很多研究，国外的扶贫研究较早，他们称之为反贫困理论，随着研究的逐步深入，形成了一些具有代表性的理论。

2.1 贫困恶性循环理论

美国有经济学家从资本的供给和需求方面对贫困进行分析，他认为发展中国家由于缺乏资本，导致经济活动的各个环节进行着恶性循环：低收入导致低储蓄、低资本形成，低生产率、低产出、再到低收入；低收入导致低购买、低投资、低资本形成，低生产率、低产出、再到低收入。两个循环相互作用，阻碍了经济发展的实现。发展中国家要想摆脱贫困，发展经济，应该加大投资力度，提高国民储蓄能力，从而促进资本的形成和积累。

2.2 低水平均衡陷阱理论

另有美国经济学家通过分析人均资本与人口增长、产出增长之间的关系，指出人均收入的增长会被人口的增长所抵消，并最终导致低水平的均衡贫困陷阱。当人均收入低于理论值时，国民收入的增长会被更快的人均增长抵消；当人均收入大于理论值时，国民收入超过人口增长，从而人均收入相应增加，直到国民收入增长下降到人口增长为止。这便要求发展中国家在促进资本投资的同时，也要控制人口的过快增长。

2.3 循环积累因果关系理论

循环积累因果关系理论最早是由Myrdal提出的，后经其他学者发展成具体化的理论体系。Myrdal从经济、政治、制度、文化、习俗等多个方面对发展中国家的贫困问题进行了分析。他认为社会经济发展是一个动态的系统，各种因素相互联系、相互影响，一个因素的变化会引起另一个因素发生相应的变化。例如低收入会导致人们的生活水平较低，直接影响人们的营养水平和医疗卫生状况，从而导致健康水平下降。Myrdal主张通过权利关系、土地关系、教育等方面的改革实现收入平等，促进穷人的消费来刺激投资，从而提高人均收入水平。

2.4 社会资本理论

社会资本最早由法国著名社会学家布迪厄引入社会学领域，布迪厄[11]认为社会资本是实际或潜在资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化的网络。社会资本代表了一定的社会地位，能够帮助人们获取社会资源，并能够进行社会分配，它可以转化为贫困人口所需的资源，减少他们为获取资源所花费的成本。贫困人口拥有社会资本能够获得某种程度的保障，有利于提高生活质量，在扶贫过程中增加对贫困地区和贫困人口的社会资本扶持能够更有效地完成扶贫工作。

3 精准扶贫的研究现状

3.1 精准扶贫的内涵

“精准扶贫”这一概念最早是习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出的，2014年初，党中央、国务院提出建立精准扶贫工作机制，李克强总理也在《政府工作报告》中提出了实行精准扶贫的要求。目前关于精准扶贫的研究主要参考官方政策文件发布的定义，也有一些学者在此基础上提出了自己的观点。王思铁[12]认为，精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。汪三贵等[13]认为扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。李鵾等[14]结合已有研究和实地调查，认为精准扶贫是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精准识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和准出机制开展精准考核的过程。

2015年6月之前，精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理三大内容。精准识别是通过民主、科学和透明的程序将贫困户识别出来，精准帮扶是指考虑贫困村、贫困户的实际致贫原因进行针对性的帮扶措施和手段；精准管理是指对贫困村和贫困户的信息进行信息化的管理，更利于分析统计、科学管理。在此之后，习近平總书记于贵州提出了“六个精准”、“四个一批”等工作思路。“六个精准”是指扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“四个一批”即为通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，从而实现贫困人口精准脱贫。endprint

3.2 精准扶贫的实践困境

3.2.1 贫困居民参与意识淡薄，平均思想较重精准识别是精准扶贫的基础，只有将贫困对象识别出来，才能有的放矢地进行精准帮扶。然而，在有些农村，村民对扶贫工作并不关心，在建档立卡和贫困摸底的过程中也持冷漠态度。吴雄周等[15]认为由于贫困对象的文化程度较低、缺少参与意识以及扶持过程的利益弱化、扶贫政策的设置虚化，导致村民缺乏对精准扶贫的期望，因此参与程度较低。此外，由于农村社区相对封闭和保守，平均主义的思想仍十分浓重，在次级贫困及贫困临界线附近家庭的认定过程中，村民一般要求对这部分指标带来的资源进行平均分配，村干部及乡镇领导出于维稳的目的，也往往采用轮流享受政策的方式，这使得精准扶贫的工作出现偏差，原本是特惠的资源变成了实质上的普惠[16]。

3.2.2 扶贫项目缺乏针对性，资金分散现行的扶贫制度存在一定缺陷，扶贫项目的针对性不强，更多的是“扶农”而不是“扶贫”。张笑芸等[17]曾指出在扶贫搬迁工程中，由于补助资金少，享受扶贫资金补助搬迁的多是经济情况较好的农户，而特别贫困的农户无法实现搬迁。由于致贫原因的不同，贫困户对帮扶的需求也各不相同，这就导致了瞄准的偏离，而在实际的扶贫过程中，有些地区往往将帮扶措施简化为提供部分资金或给予一些生产资料等，这造成了精准帮扶的需求排斥。有些扶贫项目虽然具有针对性，但由于门槛较高、专业性较强、配套设施要求较高等原因都无法达到预期目标，使精准帮扶的效果大打折扣。精准扶贫的资金是十分有限的，仅靠中央财政的专项资金是远远不够的，贫困地区财力薄弱，分配到贫困户手中的更是解决不了什么大问题。

3.2.3 扶贫机构不健全，职责不明确基层扶贫工作量大、责任重，但人员配置方面却很欠缺。村级扶贫任务主要是驻村工作队和驻村干部完成，他们运用自己的社会资本为村庄争取利益，这种兼职扶贫受人为因素影响很大，具有很强的不确定性，影響精准扶贫工作的连续性。另一方面，在贫困村，村干部的工资有限，可支配的资源较少，随着各项惠民政策实施，村两委的工作越来越繁重，这导致很多乡村精英流失，大部分贫困村的村干部年龄都较大，在不断严格的扶贫工作过程中，乡村治理也面临着考验。

3.2.4 第三方考核滞后，欠缺社会参与精准扶贫是政府主导、扶贫部门实施、非政府组织部分参与的，因此在精准考核方面，分为政府考核和第三方考核，第三方考核主要指社会专业考核机构、公众和舆论等外部考核。与政府机构考核相比，第三方考核可以降低行政成本、减少腐败问题的发生。然而在实践过程中，很多地区并没有尝试引入第三方考核主体，这一滞后性将在相当长一段时期内成为常态，不利于精准扶贫的实施。另外，社会参与到精准扶贫事务也十分有限，并不能发挥社会各方面的力量，既然精准扶贫是集农业、交通、公共服务、社会保障于一身的社会系统工程，那就应该让更多的社会力量加入其中，发挥他们的作用来更好地完成精准扶贫。

4 农村贫困的原因

4.1 自然因素

自然环境是人类生存必不可少的要素，它影响着人们的生产生活，对经济发展的影响很大。地形平坦、降雨量充足、土壤肥沃、气候适宜的地区有利于人们的生产劳作，而地形复杂、耕地较少、自然灾害频发的地区往往不利于人们获取生产生活资料，这些先天条件造成了部分农村生产力低下、经济落后。以甘肃省为例，这里的降雨量较少，且时空和区域分布不均，蒸发量较大，是降雨量的4.6倍。在土地方面，农村人均耕地仅为0.18 hm2，旱地与水田的比例大致为7∶3，25°以上的坡耕地占总耕地的10.8%，这种十年九旱的气候特征和土地质量导致了该地农村长时间的贫困[18]。

4.2 经济因素

社会基础设施与地区的经济发展有很大关联，便利的道路交通设施有利于运输，农田水利设施能够促进农业生产，电力通讯设施能够使人们的生活更加便利；此外，工业化和城镇化的发展能够吸引农村剩余劳动力，增加农业的就业机会。在贫困地区，基础设施一般都比较差，以湖南省泸溪县为例，至2010年，还有2个村未通公路，85个村只是简易公路，267个自然寨未通公路，道路交通十分不便。此地产业结构单一，仍以农业为主，工农业和第三产业都没有形成规模，劳动力就业存在很大压力，这些因素使得该地农民处于贫困状态，很难摆脱贫困[19]。

4.3 社会因素

自改革开放以来，国家对贫困地区的政策和资金支持不断扩大，然而贫困地区仍然因为公共事业的滞后发展、扶贫政策的运行偏差等社会因素而无法脱贫。就社会保障来说，农村地区的社会保障仍处于低水平的初级阶段，与目前的需求相距甚远。当前的社会保障层次依旧偏低，社会保障对农民的基础保障作用不强。同时，由于当前社会保障存在条块分割的制度壁垒，新农合、农村社保在跨省、跨市报销方面存在困难，再加上农村社会保障管理不完善，各单位之间相互扯皮，办事效率低，还容易出现不公平的现象。在其他的社会公共事业方面，农村地区也处于劣势，包括受教育水平低、疾病发生率高等原因，共同导致了部分地区的贫困。

4.4 历史因素

中国农村的贫困问题是一个长期的历史发展问题。有些农村地区长期遭受战乱等的迫害，新中国成立后，虽然农民生活得到了较大的改善，但随后的“人民公社”和“大跃进”运动又使农村经济遭遇了严重的破坏。改革开放后，随着商品经济的发展和国家政策的倾斜，农村经济的发展逐渐落后于城市，尤其在一些偏远山区，这种贫困现象积重难返，使得一些村庄由于历史原因现在仍无法摆脱贫困状态。还有一些地区由于传统的文化习俗的影响，以农为主、自给自足的小农经济观念限制了农民的思想，一些封闭的、落后的文化阻碍了农民的生产创造，使他们只安于现状、得过且过，精神上也变得十分贫困。

4.5 主体因素

人是经济活动的主体，是社会财富的创造者，因此，人的素质在经济发展中起到重大作用。然而，在一些农村地区，农民的人力资本总体比较薄弱。村民的健康水平较差，有些劳动力还患有慢性疾病，影响日后的工作；农民的受教育年限也较少，受教育程度低，农民中大部分未接受过技术培训，生产技能较低。这些都造成了农民的人力资本欠缺，生产效率低下，导致了农民的贫困。另外，村干部的文化素质也不是很高，思想观念比较陈旧落后；技术人员队伍力量不足，缺乏高水平人才；基层组织的力量也十分有限，参与度较小。这些主体因素都加剧了农村的经济困境，导致了贫困现象的发生。endprint

5 精准扶贫的解决路径

5.1 实施易地搬迁，发展避灾农业

面对部分生存环境恶劣的地区，应当实行易地搬迁政策，这能从根本上解决自然因素导致的农村贫困，使贫困的群众告别穷乡僻壤，在更为适宜的环境下生活。开展易地搬迁扶贫应因地制宜，在自然环境比较艰苦的地区，实施易地搬迁能够在保护生态的同时改善农民的生活环境，从根本上摆脱贫困。自然环境不是特别恶劣的地区，应发展避灾农业，根据影响农业生产自然灾害的基本规律，建设可持续的农业生态系统，建设融合经济、生态、社会效益为一体的现代农业体系。避灾农业不仅能够减少灾害损失，提高贫困农民的收入，还能够优化生态环境，在日后应加大发展。

5.2 鼓励产业扶贫，完善基础设施

产业扶贫是“造血型”扶贫的重要手段之一，它能够因地制宜地探索脱贫的方式方法，帮助贫困户找到脱贫的突破口。一般而言，产业扶贫能够有效地解决农民的贫困问题，帮助他们脱贫而不返贫。方式主要有发展家庭养殖业、调整种植业结构、发展小型加工项目等专项扶贫。以广东省清远市连水村为例，2011年全村养蚕户已达220多户，年均增收2万元，大部分贫困户通过种桑养蚕实现了脱贫致富[20]。产业扶贫的过程中也带来了基础设施的改善，为了更好地促进生产、方便销售，村里的道路、电力、能源等基础设施进行了修建和维护，农民的生产生活条件也能得到相应提高，生态环境有所改观，成为农民脱贫致富的良好基础环境。

5.3 改善社保制度，提高公共服务

目前来说，中国的低保制度在农村基本做到了应保尽保，基本社会保险的覆盖面达96%以上。一些贫困县用专项扶贫资金为贫困户代缴新型农村社会养老保险和合作医疗保险；一些乡镇将低保和扶贫资金相结合，扩大了覆盖面，更有效地保障了贫困人口的基本生活。提高最低生活保障标准并扩大覆盖面具有直接的反贫困作用，保障了贫困人口的基本生活，使其有了发展基础。此外，在公共服务方面，修建道路、改善基础教育条件、建设乡村幼儿园、卫生院等方面的措施，不仅减轻了贫困人口的贫困程度，而且能够排除贫困人口的发展障碍，有利于贫困人口的自我发展。

5.4 开展金融扶贫，促进城乡经济发展

金融扶贫能够整合扶贫和相关涉农资金，加大对资金的整合力度，从而实施更有针对性和有效性的扶贫措施，还能够有效地整合扶贫资金的使用权限，能将资金统筹起来，用于重点扶贫项目的建设。推行“政银企农”合作模式，通过扶贫部门、银行、企业等的共同合作一个项目，从而解决扶贫资金融资难的问题。金融扶贫还能够对贫困户后续资金和技术提供投入，从而保障扶贫项目的有效实施，促进城乡经济发展。

5.5 推行“雨露计划”，注重教育扶贫

在贫困地区，很多农民由于缺乏一定的技能而一直处于贫困状态，因此改变他们文化教育落后的局面、增强他们自我发展的能力是是教育扶贫的目的。就短期而言，“雨露计划”[21]通过文化、科技等培训来能够提高劳动者的素质，帮助他们再就业。这种培训能够调动农民的积极性，并且使他们学习到种植、养殖的实用技术，掌握实际的操作能力，从而做到自我脱贫。就长期而言，教育扶贫加大了学前教育、义务教育、特殊教育、职业培训等教育方面的投入，改善了贫困地区教育落后的现状，能够使更多的农村人获得知识和技能，从根本上改变了部分农村家庭代代贫困的困境，真正做到“知识改变命运”。

6 讨论

中国现有的精准扶贫理论研究多从经济学的角度进行分析，所运用的理论也多为国外的经济学理论，从社会学角度进行分析的较少。虽然贫困问题与经济有很大的关联，但它也属于社会问题，今后关于精准扶贫的研究可从多学科角度进行分析。

目前精准扶贫的研究内容主要包括精准扶贫的模式、困境及经验等方面，学者根据实地调查得出研究结果，但较少有将致贫原因和扶贫措施一一对应进行研究，研究内容仍待进一步扩展和深化。

精准扶贫的扶贫方式虽是政府主导，现有研究也多关注政府的行为和责任，忽略了对社会上其他力量的关注，如银行信贷、农村合作社、公益组织、第三方监督系统等。精准扶贫不应仅是政府的工作，更应该受到社会上的广泛关注和支持。

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