甘肃省工业废弃物回收利用法制对策探析

摘 要 我国工业废弃物回收利用立法涉及领域广泛，具有立法分立化、监管全程化和责任全面化的特点。甘肃省工业废弃物回收利用立法具有地方立法较为滞后、过程监管制度不健全、危险废物管理不力的不足。甘肃省工业废弃物回收利用的法制对策主要涉及健全完善工业废弃物回收利用立法、健全完善工业废弃物过程监管制度和健全完善危险废物管理制度。

关键词 甘肃省 工业废弃物 回收利用 法制对策

基金项目：2015年甘肃省高等学校科研项目“甘肃省废弃物回收利用法制对策研究”部分研究成果，主持人张小军，项目编号：2015B—156。

作者简介：张小军，甘肃林业职业技术学院，副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.094

一、工业废弃物的内涵、特点及分类

（一）内涵及特点

工业废弃物是指在工业生产和加工过程中产生的在一定时间和空间范围内污染环境的固态、半固态废弃物质。工业废弃物具有四个特点：一是工业伴生性。工业废弃物是伴随工业生产和加工过程而产生的，具有工业伴生性。二是有毒有害性。很多工业废弃物具有易燃性、腐蚀性、反应性、传染性、有毒性和放射性等特性，呈现出明显的有毒有害性。三是形态多样性。工业废弃物的物质形态多种多样，既包括固态废物，也包括半固态废物和液态（气态）废物。四是严重污染性。工业废弃物有毒有害性明显，如果未能严格按照环保标准处理处置，将对土地资源、水资源、大气资源及人体健康造成严重污染。

（二）分类

工业废弃物主要分为以下四种类型：一是可回收工业废弃物。主要包括废金属制品、废油类制品、废容器塑料制品、废包装塑料制品、废玻璃制品等适宜回收循环使用和资源再次利用的工业废弃物。二是有害工业废弃物。主要包括含有机卤化物废物、含镍废物、废有机溶剂、医疗废物等工业废弃物，由于其具有易燃性、腐蚀性、反应性、传染性和有毒性等危险特性，因而对人体健康和环境保护具有潜在的巨大危害。三是放射性工业废弃物。主要包括含有放射性核素或被放射性核素污染等具有物理毒性、化学毒性和生物毒性的放射性废水、废气和固体废物。四是其他工业废弃物。主要包括各种不属于上述分类的冶金废渣、采矿废渣、燃料废渣、化工废渣、建筑废材、粉尘和污泥等工业废弃物。

二、我国工业废弃物回收利用的立法现状及立法特点

（一）立法现状

我国工业废弃物回收利用立法涉及领域广泛，既包括《环境保护法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》等法律，也包括《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等行政法规、部门规章和地方性法规规章等。《固体废物污染环境防治法》（2016年修订）规定：国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2011年实施）规定：国家制订和调整《废弃电器电子产品处理目录》。国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度；国家对废弃电器电子产品处理实行资格许可制度；国家建立废弃电器电子产品处理基金，用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴，电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务。

（二）立法特点

一是工业废弃物回收利用立法分立化。我国工业废弃物回收利用立法既有《环境保护法》、《清洁生产促进法》等综合性立法，也有《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律法规，且单行立法更具体，更有可操作性，呈现立法分立化趋势。二是工业废弃物回收利用监管全程化。国家对工业废弃物回收利用突出源头控制、过程监管和末端治理相结合的全程一体化监管模式，从工业废弃物的产生、收集、贮存、运输、利用和处置环节都做出了具体规定，实施统一监督管理，统筹考虑减少固体废物的产生量和危害性、促进固体废物的综合利用和无害化处置。国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。三是工业废弃物回收利用责任全面化。工业产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担全面的污染防治和回收利用责任。《废弃电器电子产品回收处理条例》更是全面规定了废弃电器电子产品的回收利用责任。电器电子产品生产者、进口者应当采用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案，使用无毒无害或者低毒低害以及便于回收利用的材料。国家鼓励电器电子产品生产者自行或者委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品。

三、甘肃省工业废弃物回收利用现状及立法不足

（一）回收利用现状

随着经济社会的快速发展，甘肃省工业废弃物日益增多，呈现产量大、来源广、种类多等特点，而且工业废弃物污染危害大，综合利用率低，总体利用水平偏低。甘肃省工业廢弃物回收利用缺乏主体规划，乱设回收摊点，贮存场所不规范，“三防”设施不到位，环境问题比较突出，行业管理不规范，准入门槛较低，回收企业经营规模小，从业人员成份复杂，工艺技术落后，资源回收率低，二次污染严重，监管力度不够，投资市场风险大，投资回收期长。尚未形成符合城乡建设发展规划、网络布局合理、设施配套齐全、服务功能到位、管理科学适用的集工业废弃物回收、分拣、集散和储运于一体的网络体系。

（二）立法不足

一是地方立法较为滞后。甘肃省先后颁布了《甘肃省资源综合利用条例》（2007年）、《甘肃省再生资源回收综合利用办法》（2010年）、《甘肃省废弃电器电子产品回收处理管理办法》（2015年）、《关于进一步加强医疗废物管理工作的意见》、《甘肃省危险废物转移管理办法》等地方性法规和政府规章，但尚未形成工业废弃物回收利用的集中统一、完整系统规定，现有条文规定较为模糊，可操作性不强，执行效果不佳。二是过程监管制度不健全。甘肃省工业废弃物过程监管制度不健全，监管力量十分薄弱，监管手段落后，监管执法不严，流向复杂流失严重，环境安全隐患较多，无法满足当前我省工业废弃物回收、处置和利用等全过程监督管理的迫切需要。三是危险废物管理不力。甘肃省危险废物环境监管和污染控制不力，危险废物收集、运输、贮存和处置不规范，存在环境安全隐患。endprint

四、甘肃省工业废弃物回收利用的法制对策

（一）健全完善工业废弃物回收利用立法

首先，增加工业废弃物回收利用的相关规定。《甘肃省资源综合利用条例》（2007年）主要规定了共生和伴生矿产资源、生产废渣、废水（液）、废气、余热和余压等工业废弃物的回收利用；《甘肃省再生资源回收综合利用办法》（2010年）主要规定了生产性再生资源、其他特定废旧物品（废旧电子产品、电池、医疗器械等）的回收利用；上述规定范围较窄、体系界定不健全，应适当增加有害工业废弃物、放射性工业废弃物及其他工业废弃物回收利用的具体规定，加强源头削减、过程控制和回收利用，逐步实现工业生产全过程的污染有效控制和资源能源综合利用。其次，制定《甘肃省工业废弃物回收利用办法》。由于综合性立法往往较为笼统，不够具体全面。因而，可以制定甘肃省地方性法规——《甘肃省工业废弃物回收利用条例》，或制定甘肃省地方性政府规章——《甘肃省工业废弃物回收利用办法》。全面规定可回收工业废弃物、有害工业废弃物、放射性工业废弃物和其他工业废弃物的回收利用，实施各类工业废弃物生产、使用、处理、再生与利用的制度化、技术化和清洁化，构建全面完整的资源循环利用体系； 打造绿色、低碳、循环的供给侧先进产能，推动工业废弃物回收利用产业布局和发展方向合理调整，促进工业废弃物回收利用企业资源整合和转型升级，积极探索“互联网+工业废弃物回收利用”、 “互联网+工业废弃物分类回收”等创新模式。

（二）健全完善工业废弃物过程监管制度

首先，加强工业废弃物监管机构和监管力量。在甘肃省固体废物管理中心的基础上，逐步建立健全各地州市固体废物管理中心，设立各级专职监管人员，健全基层工业废弃物监管体制，加强基层执法监管力量。其次，加强和改进工业废弃物监管手段。目前，甘肃省工业废弃物监管主要采用专职监管人员人工监管为主的场所现场监管，属于“劳动密集型”监管手段对“技术密集型”工业行为的监管，监管成本高，监管效能低。应探索改进监管机构的监管手段，充分采用报刊、广播、电视等传统媒体和网络媒体、移动端媒体、数字电视、数字报刊杂志等数字化新媒体，促进工业废弃物监管信息对社会公众公开，消除政府、企业与社会公众之间的工业废弃物信息壁垒，充分调动和切实发挥广大社会公众的强大隐形力量，推动社会公众参与工业废弃物监管，形成政府、社会公众和媒体舆论的强大监管合力。再次，严格工业废弃物监管执法。各地环保、经贸、公安等部门应成立联合执法队伍，建立工业废弃物监管台账，对工业废弃物的种类、数量、处理方式等实施动态监管，督促企业及时建立整改方案，明确整改目标、整改标准、整改措施和整改时限等，规范和优化工业废弃物处置流程和处置方法，不断增强工业废弃物回收利用和综合处置用能力。

（三）健全完善危險废物管理制度

首先，建立危险废物风险管理制度。各级政府及危险废物产生企业应建立危险废物风险管理制度。将危险废物视为环境风险物质加强风险管理，健全危险废物专用场地管理制度，实施预先防范和全过程管理原则，促进危险废物管理制度从末端治理向回收循环和再利用转变。 提高全省危险废物环境监管和污染控制能力，有效减轻危险废物的环境风险和环境危害。其次，健全危险废物台账管理制度。危险废物产生企业应建立危险废物管理台账，向环保部门及时申报危险废物的种类、数量、利用、贮存、处置和流向等信息资料，动态跟踪记录危险废物的企业运转流程，提高危险废物管理水平和管理台账数据的准确性。再次，健全危险废物事故报告制度。为及时掌握危险废物环保事故，加强企业环境监督管理，应健全危险废物事故报告制度。根据事故实际情况不同，危险废物报告制度可采用速报和处理结果报告两种，速报应从发现环保事故之时起一小时以内上报事故发生时间、发生地点、污染源、主要污染物质、经济损失数额、人员受害情况等初步情况；处理结果报告应报告发生原因、发生过程、应急措施、处理措施、处理过程、处理结果、危害结果、社会影响、遗留问题等相关内容，及时消除危险废物事故，最大限度的减少危险废物事故造成的损失。

注释：

苗振华、高晓庆、王晓涛、柳玲.可回收废弃物回收利用社会体系初探.科技视界.2014（31）.293-334.

徐卫星.再生资源回收利用市场回暖.中国环境报.2017/5/9.

江源、刘运通、邵培.城市生活垃圾管理——推进循环经济的前沿领域.北京：中国环境科学出版社.2004.46-48.endprint