健全新疆生产建设兵团城镇管理执法水平之思考

王彪　卢大林

摘 要 在城镇化浪潮的推动下，兵团城镇化率逐步提高，提高兵团城管执法水平是兵团亟待解决的问题，本文建议通过健全兵团城镇管理法律规范体系和兵团城镇管理执法机构、充实兵团城镇管理执法队伍、加强兵团城镇管理执法工作人员业务培训、提高兵团城镇管理执法工作人员素质、促进兵团城镇管理执法手段多元化等措施，全面提升兵团城镇管理执法效果。

关键词 兵团 城市管理 执法 法治

基金项目：该文系2014年度国家社科基金法学类一般自选项目“新疆生产建设兵团维稳戍边法治化研究”阶段性成果，项目编号：14BFX140。

作者简介：王彪，石河子大学政法学院，讲师，研究方向：公司法及兵团实践中的相关法律问题等；卢大林，兵团党委党校法学教研部，副教授，研究方向：宪法与行政法学及兵团实践中的法律问题。

中图分类号：D635 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.091

根据习总书记关于城市管理的指示和国内学者的观点，城市管理可以理解为：各级人民政府依据自身城镇管理的职责权限，在人民群众的参与下，共同为打造秀美宜居的城市环境的城市治理过程，是城市形象和城市环境的管理。在中央和新疆自治区党委及政府的支持下，新疆生产建设兵团（以下简称兵团）已经批准成立9个建制市、10个建制镇，兵团城镇化率提高的速度很快，2015年3月2日，兵团审议通过《关于开展兵团城镇化提升年活动的意见》，确定启动开展城镇化提升年活动，提出2015年城镇化率达65%以上。 因此，对于兵团而言，当前的紧要任务是如何提高兵团城市的管理水平，将兵团城市管理得环境优美、交通便利、商业繁华，增强兵团城市对周边地区的示范带动作用，充分发挥新疆兵团安边固疆稳定器、凝聚各族群众大熔炉、先进生产力和先进文化示范区的重要作用。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，城市管理未来的发展方向必须与依法治国结合起来，因此，提高兵团城镇管理执法水平是提升兵团城市管理水平的基本途径。如何提高兵团城镇管理执法水平，笔者提出以下四个方面的建议。

一、健全兵团关于城镇管理方面的法律规范体系，为兵团城镇管理执法奠定法律制度基础

依靠强制力和权力只能暂时取得成效，城市管理的各个方面均需纳入法治化管理，这样城镇才能管到位。我们在实践中体会到，管理管理，只有管才有人理，所以，良好的城镇环境是管出来的，有了健全的制度并认真抓，城镇管理就规范了。以北京市为例，城市管理共有 12 个方面 371 项执法权，分别包含在不同的法规中。 随着兵团城镇化率的不断提高，兵团城镇管理的任务越来越重，急需健全兵团城镇管理法律规范体系，促进兵团城镇管理朝着规范化方向发展。城镇管理法律规范体系一般包含三个层级，国家立法、省一级地方性立法、省以下地方性规范性文件。对于兵团而言，上述三个层级的立法均需健全。

（一）根据国家现行有效的关于城镇管理方面的法律规范，制定适合兵团实际情况的城镇管理的实施细则或办法

随着我国法治建设的发展，国家关于城镇管理方面的法律规范逐步完善，涉及城镇建设规划管理、城镇道路交通管理、城镇土地管理、城镇房地产管理、城镇环境卫生管理等，如《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等，国家关于城镇管理方面的法律规范针对的是全国的普遍性情况，兵团城镇建设和管理需要与兵团履行的维稳戍边的特殊职责使命结合起来，因此，国内有的学者认为兵团从屯垦戍边到建城戍边转变。 所以，兵团需要根据自身履行职责使命的需要，制定出台实施根据城镇管理法律规范的一些实施细则或办法。

（二）根据兵团城镇规模、城镇执法机构建设情况、城镇生活垃圾处理情况、城镇市场管理情况等制定出台符合兵团城镇管理执法实际需要的规范性文件

在中央和全国对口援疆的支持下，兵团城镇发展速度较快，目前，如何管理好兵团城镇的建设秩序、交通秩序、市场秩序等，是兵团城镇管理者面临的一个较大的挑战。在利益的刺激下，违法违规的盲目性建设、违法的空中广告牌匾和各类拉线、车辆到处乱停乱放、乱摆摊设点等情况困扰着兵团的城镇管理者，如何处理好上述问题，首要的问题是必须有法可依，因此，兵团必须深入基层调研，根据兵团当前城镇管理执法的突出问题，进行会诊，并针对全兵团城镇管理执法存在的一些带有普遍性较为突出的问题，制定规范性文件，统一执法尺度，提升兵团城镇执法规范化水平。

（三）兵团一些建制市和建制镇成立较早，积累了一些城镇管理执法方面的经验，可以将其中一些城镇管理执法方面好的经验和做法整理出来，制定成为规范性文件，供兵团其它城镇管理執法时借鉴和参考

兵团第八师石河子市及其所属的石河子总场北泉镇成立建制市和建制镇比较早，石河子市及其所属的北泉镇人口规模、经济总量在全兵团均居于前列，石河子市和北泉镇在城镇管理执法资格管理、执法体制管理、执法机构设置、执法模式等方面都积累了大量经验，兵团一些新成立的建制市和建制镇在城镇管理执法方面还处于起步和探索阶段，石河子市和北泉镇可以将经实践检验并已经成熟的城镇管理执法经验制定成为规范性文件，供兵团新成立的建制市和建制镇学习参考，可以缩短兵团新成立的建制市和建制镇探索城镇管理执法的时间，从而从整体上提升兵团城镇管理执法的水平。

二、健全兵团城镇管理执法机构，充实兵团城镇管理执法队伍，为兵团城镇管理执法夯实组织机构基础和人才基础

“三分建设，七分管理”，一座好的城市是靠“管”出来的。兵团城镇化已经取得一定成效，如何管理好兵团城镇，把兵团城镇管理得环境优美、交通秩序和市场秩序优良、治安秩序良好、职工群众生活幸福，没有健全的城管执法机构和素质良好、结构合理、数量相当的城管执法队伍是满足不了当前兵团城管执法实际需要的，根据兵团城镇管理执法的实际情况，提出以下建议：endprint

（一）统一明确兵团城管执法机构的主管部门，在人员身份、机构编制、执法装备和经费保障等方面按照法治化的要求规范运作

建议兵团在城管执法规范运作方面采取以下措施：

1.兵团辖区城管执法机构统一由兵师建设局主管，兵团城管执法人员统一纳入行政编制，兵团城管执法机构所需办公经费、培训经费、执法装备经费等纳入财政（财务）预算。

2.明确界定兵团城管执法机构执法范围，将市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等明确为兵团城镇管理执法范围，并制定相应的监督和责任制度。

3.规范兵团城管执法机构的名称和着装。兵团一级执法机构为兵团城镇执法总队、师一级为兵团第 师城镇执法支队、团一级为兵团第 师 团城镇执法大队。兵团所有城镇管理执法人员的着装和佩戴的标示由兵团建设局统一定制、统一配发。

（二）优化兵团城镇管理执法机构编制管理，充实兵团城镇管理执法人才队伍

当前，兵团一些团场未成立建制镇，但小城镇发展很快，城镇建立起来了，就需要管理，因此，城镇管理执法问题显得比较重要，而这些团场苦于无城镇管理执法工作人员编制，也无相关经费，为了搞好团场小城镇管理，在无编制和经费的情况下，一些团场自己组建城管办，一般配备4名左右的城管执法工作人员，由团场自筹资金解决城管工作人员工资。要促进兵团城镇管理执法工作实现法治化，必须按照党的十八届四中全会关于行政执法体制改革和党中央、国务院关于推进城市执法体制改革的相关精神，执法重心下移，充实基层城管执法力量，建议在全兵团调剂相关行政编制，根据各个团场城镇建设规模、人口数量、工商业发展程度等相关因素，给予每个团场城镇管理行政执法行政编制2至4人，同时为解决执法工作人员不足问题，可以采取聘任制的方式补充一些执法工作人员。

三、加强对兵团城管执法工作人员的业务培训，提高兵团城管执法工作人员的执法业务水平

在我国行政法治建设快速发展的新形势下，国家对行政执法行为的规范和制约越来越严格，如我国《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》等一批行政法律对行政执法程序、行政执法证据等都提出了严格的要求，城管行政执法涉及执法范围较广，并且涉及广大人民群众切身利益，社会舆论对城管执法的诟病也较为尖锐，因此，必须下大力气，严格依法依规执法，提高执法水平，能力的提升离不开学习和培训。

（一）对兵团城管执法工作人员的培训要形成制度并严格执行

对兵团城管执法工作的培训要有针对性和实效性，根据当前城管执法工作的新形势和新任务的要求，制定切合实际需要的培训计划，可针对城管执法业务的实际需要，对执法常用法律法规、执法礼仪规范、执法程序、执法证据采集、执法工作人员心理素质等方面进行有针对性的培训。建议兵团城管执法部门制定详细的培训计划，对于培训方式可以采取灵活多样的方式，如课堂讲授、执法现场现身说法、情景模拟、亲身体验等，采用先进的培训理念，注重培训的实效。

（二）对兵团城管执法工作人员的业务能力采用量化管理和激励措施促进兵团城管执法工作人员学业务、钻研业务的积极性

为促进兵团城管执法工作人员执法业务能力提升，可以对执法质量标准、执法程序标准、执法效率标准、民意测评指数标准等制定出评价系统，采取打分制，实行量化管理，与城管执法工作人员年底考核挂钩，实行奖惩制度，对于打分比较靠前的城管执法人员在奖金发放、职务晋升等方面予以优先考虑，对于打分在最后几名的，制定一定的惩罚措施，通过奖优罚劣敦促全体城管执法工作人员学习业务的积极性，促进整个城管执法队伍素质的提升。

四、促进兵团城管执法手段的多元化，全面提升兵团城管执法效果

当前，面对人民群众诟病的“城市病”问题，仅凭一种方式和手段难以解决所有“城市病”问题，必须改变执法方式和手段，促进执法方式和手段的多元化，以提升兵团城管执法效果，提出以下的建议：

（一）改革兵团城管管护方式，引入市场化管理机制

具体来讲就是把兵团城镇的环卫、保洁、道路养护等推向市场，通过制定标准，采取内部承包与外部招标等方式，拍卖管理权，由兵、师、团出资花钱买服务。至于承包人用谁、用多少人来扫不要管，就看管得干不干净，管干净了按标准给钱，一条标准达不到就要扣钱，用市场化机制调动人的积极性，效果比较好。

（二）对兵团城镇引入细节管理理念，实施精细化管理

大家常说“细节决定成败”，城市管理也需重视细节，管到点、线、面，做到整个城市全覆盖、不留任何死角和盲点，对你所管理的城市的每一寸土地、每一个楼面、每一个城市设施都要管到位。大到市政道路的建设，小到下水井盖、垃圾箱、护坡石、护栏等的管护责任，都要责任到具体的部门和人，进行精细化和标准化管理。精细化就是要坚持高标准、严要求，把城市的边边角角、方寸之地都管到，消灭死角死面。精细化管理的基本要求有以下四点：一是做到城市地面两覆盖，该绿化的地方要绿覆盖，其余地方要硬覆盖；二是严格控制污染，能够控制达到无污染的，尽量控制至无污染，提升城市环境质量；三是城市基本公共设施无缺损，保障正常运行，如城市路灯、护栏、雕塑、公共汽车候车亭等设施都不能缺损，并及时擦干净；四是环境卫生管理无死角，保证及时打扫，保持干净卫生。

（三）兵团城镇管理执法尊重人的主体地位，实施人性化管理

城市管理的本质就是服务广大人民群众，目的就是让人民生活得更美好。兵团城镇管理者在管理过程中要充分考虑广大职工群众的需要，以职工群众的实际需要为工作出发点，不能做表面文章，只追求表面好看，而不考虑实用。兵团城镇管理执法要善于研究城市建设管理中的每一件人性化的小事，处处体现对人的关心和体贴。比如，新铺装的人行步道砖要使用防滑地砖，并铺设盲人道砖，公园里要设公厕，过街要合理设置斑马线，步行街要设休闲座椅等。当城市设施管理和群众生活需求发生冲突时，要坚持群众需求优先。

（四）调动各方面积极性，实施群众化管理

群众路线是我们党的优良传统，群众路线也可以用于城镇管理，要管理好一个城市，只靠城镇管理部门是不够的，必须动员全体市民自觉参与，管理好城市，因为众人拾柴火焰高。一是要提高广大市民的道德素质，培养广大市民的公德心，倡导广大市民树立文明的生活習惯，共同为建设宜居优美城市而努力，形成人人为创建美好城市出力的社会氛围。二是要把兵团城镇建设得环境优美、景色宜人。环境也会造就人，譬如公园里绿草如茵、鲜花烂漫，四处洁净雅致，游客感觉乱扔一片废纸就会显得很扎眼，谁也不想去破坏这美好的事物。但如果公园里到处是垃圾废物，游客就会想也不差多扔这一片废纸，自然会随地乱扔废纸。三是要敢于对市民的不文明行为进行亮剑，让广大市民认识到随意乱扔垃圾、闯红灯、破坏市政公共设施的行为是大家所唾弃的，是会受到处罚的。四是要发动广大市民自愿管理城市，如离退休人员有空闲时间，可以把他们组织起来，协助城镇管理执法工作人员参与城镇管理执法。五是要加强对城镇管理执法的监督，人民群众的眼睛是雪亮的，城镇管理执法工作开展得是好还是坏，人民群众最有发言权，因此，可以发动兵团职工群众监督兵团城镇管理执法工作。六是实行分片负责制度，譬如环境卫生、绿化管护等，可以划定范围由具体的单位承担管护责任，只要兵团广大职工群众都参与兵团城镇管理执法工作，兵团的城镇管理执法工作就一定能做得更好。

注释：

中国新闻网.新疆兵团提升城镇化质量 2015年城镇化率将达65%以上.http：//finance.chinanews.com/cj/2015/03-04/7101543.shtml.2015年3月4日.

黄成峰.城市管理法律体系建设的研究和建议.城市管理与科技.2015（4）.

潘莹.从屯垦戍边到建城戍边.大陆桥视野.2012（11）.endprint