乡镇人大主席团闭会期间的法律定位和职责履行

胡凤玲

党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、加强社会主义民主政治建设提出了一系列新思想新举措新要求，拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求，提升了人民代表大会制度的核心理念和核心价值，确立了人民代表大会制度的时代新定位新境界，成为党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，为在新的历史条件下长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，推进社会主义民主政治建设，提供了科学理论指导和行动指南。党中央就人大制度和人大工作提出了一系列重大举措，出台了一系列重要文件，对加强县乡人大工作和建设作出了重大部署，提出了明确要求。按照党中央和习近平总书记的要求，全国人大和地方各级人大坚持问题导向，广泛开展调研，在充分调研论证的基础上，找准了县乡人大工作中存在的代表选举工作不规范、人代会会议质量不高、代表联系群众的形式和渠道不便利、乡镇人大及其主席团的职责发挥不到位等主要问题。针对这些问题，全国人大常委会于2015年8月根据中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》精神，及时修改了地方组织法、代表法和选举法。甘肃省人大常委会也相应修改了甘肃省乡镇人大工作条例，进一步从法律层面上明确了乡镇人大特别是乡镇人大主席团的职责，为乡镇人大和乡镇人大主席团更好地开展工作、发挥作用奠定了坚实基础。

笔者认为，乡镇人大和主席团在会议期间的职责与县级人大基本相似，工作好开展。但对闭会期间的乡镇人大主席团工作，因为法律法规修改、实施还不到两年时间，很多人对乡镇人大主席团闭会期间的法律定位、主要职责、工作方式及内容都存在模糊认识，工作思路不清晰，工作成效不明显，个别地方甚至还存在违法现象。因此，很有必要进一步找准定位、明确职责、依法有效开展好闭会期间的乡镇人大主席团工作。

一、乡镇人大主席团的法律定位

修改后的地方组织法第十五条增加了一款：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”

甘肃省乡镇人大工作条例也规定了乡镇人民代表大会主席团有筹备召集主持人民代表大会、定期安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告、检查督促本级人大决议、决定执行等十项职权。

从以上法律法规来看，虽然没有明确规定乡镇人大主席团为乡镇人民代表大会闭会期间的常设机构，但是规定了乡镇人大主席团在闭会期间有实实在在的具体职权和所要开展的相应工作，并规定“主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告”。这就充分说明乡镇人大主席团不是只有开会时才存在而闭会期间就消失，而是一经人代会选举产生，就不但在会议期间存在并履行职权，而且在闭会期间也存在并履行闭会期间相应的法定职权。也就是法律法规通过赋予闭会期间主席团一些具体职权来确认主席团闭会期间的实际存在和应有的法定职责，这就从实质上实现了主席团在闭会期间的“准常设”。

概括而言，从法律法规修改前人们争论乡镇人大主席团在闭会期间是否仍然存在，到法律法规明确规定闭会期间乡镇人大主席团不但存在而且还要履行相应法定职权，这就是目前法律法规对乡镇人大主席团的最新、最准确、最权威的定位。乡镇人大主席团的人员组成、服务保障、工作开展都要紧扣这一法律定位，既不能失职，更不能越位。

二、乡镇人大主席团的主要职责

从地方组织法和甘肃省乡镇人大工作条例来看，乡镇人大主席团闭会期间的职责虽然是明确而具体的，但从基层实践情况来看，许多乡镇人大抓不住重点，理不清头绪，尤其是因为对县级以上人大常委会的职责相对熟悉，加之乡镇人大主席团又是“准常设”，在履职行权过程中，往往错误的认为“准常设”就是常设，闭会期间县级以上人大常委会所有的职责乡镇人大主席团都一应俱全，一定程度上混淆了乡镇人大主席团闭会期间的职责，误导了乡镇人大主席团闭会期间的工作开展。笔者认为法律法规规定的乡镇人大主席团闭会期间的职责概括起来主要有三点：（1）安排组织代表有关活动；（2）督办人大决议、决定和代表建议；（3）筹备召集人代会。

三、乡镇人大主席团的主要工作

按照法律法规赋予的职权和乡镇人大工作实际，乡镇人大主席团在闭会期间应开展以下四个方面的工作。

一是有计划地定期安排代表听取和讨论乡镇人民政府专项工作报告并进行工作评议。

二是安排组织代表开展视察、调研和执法检查。主要是围绕关系当地群众切身利益和社会普遍关注的问题，安排组织代表开展视察、调研和执法检查；听取和反映代表和人民群众对乡镇人民政府工作的建議、批评和意见。

三是利用代表小组和“代表之家”平台，组织代表开展“双联系”、征求群众意见建议、“人大代表在行动”、代表向选民述职等活动。

四是检查督促本级人民代表大会的决定、决议执行情况和人代会期间代表提出的议案、建议、批评和意见的办理落实情况，听取办理情况报告，督促承办单位将办理情况印发下次人代会。

这些工作和活动大致以每季度集中开展一项为宜。结合每年召开两次人代会，可穿插安排进行。每次人代会上讨论提出下次人代会主要议题和主席团全年或半年工作要点，大会通过后组织实施。

四、乡镇人大主席团没有的职权

需要注意的是，乡镇人大主席团的“准常设”与县级以上人大常委会这一“已常设”机关有着本质的区别，主要表现是，主席团在闭会期间的职责和所要开展的工作就是以上法律法规规定的这些，除此之外，法无授权不可为。在实际工作中，万不可随意扩大主席团的职权和工作范围，如：（1）决定重大事项；（2）审议有关工作，作出决议、决定；（3）选举任免人员；（4）接受代表辞职等等，否则就会造成严重违法。

（作者单位：甘肃省平凉市人大常委会）endprint