关于设区的市在立法开创阶段科学选择和确定立法项目的实践和思考

钟雄浩

依法赋予设区的市地方立法权，是十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大决定之一。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予设区的市地方立法权。这是我国统一而又分层次的立法体制的一项新的创举，开启了地方立法新篇章。有了立法权，首先就是要立什么法的问题，也就是要选择和确定立法项目的问题。如何才能做到立法项目安排的科学合理，这是每一个设区的市在立法开创阶段都要首先直面的一个重大课题。

一、设区的市科学选择立法项目的重要意义

选择和确定立法项目，是做好立法工作的第一步，在立法活动过程中处于重要地位，尤其是对于设区的市来说，在立法开创阶段科学选择和确定立法项目其重要性是不言而喻的。

（一）科学选择立法项目是延续立法程序的前提

立法工作是一项系统工程，在程序方面包括调研、论证、起草、审议、表决、公布等。科学选择和确定立法项目，是做好立法工作的第一步，只有立法项目确定了，才能够启动随之而来的各项立法程序。

（二）科学选择立法项目是优化立法资源配置的关键

相对于快速增长的立法需求，立法资源在一定时期内往往是有限的，立法项目一经确定，就会占用立法资源，如果立法项目选择不够科学，或者与国家立法重复，影响地方立法的社会效益；或者只是抓住细枝末节，没有发挥地方立法的重要作用；或者立法条件不成熟，使得想制定的项目迟迟不能出台，这就会导致立法资源浪费，影响立法效益。因此，通過论证，确认立法需求的真实性和急缓程序，科学选择和确定立法项目，可以避免盲目立项带来的弊端，提高地方立法效益，实现立法资源的合理配置。

（三）科学选择立法项目是提高地方立法质量的保证

科学选择和确定立法项目是设区的市在立法开创阶段地方立法准备阶段的重要基础性工作，是提高立法质量的重要保证。通过科学选择和确定立法项目，可以去粗取精、去伪存真，防止盲目启动立法程序导致“虚法”“劣法”和“恶法”的出台，从而实现从源头上保证立法质量。

二、梅州市科学选择立法项目的做法

梅州市于2015年5月即被广东省人大常委会首批授予立法权。面对立法开创阶段立法基础薄弱、人才储备短缺、立法工作制度机制不健全等困难和问题，梅州市人大常委会迎难而上，切实深化对科学选择和确定立法项目重要意义的认识，认真借鉴省级地方立法和较大的市地方立法经验，科学选准选好立法项目，为制定良法打下了坚实基础。至2017年3月，梅州市共制定出台2部地方性法规，即1部程序法——《梅州市制定地方性法规条例》、1部实体法——《梅州市森林火源管理条例》。具体来说，梅州市在立法开创阶段科学选择和确定立法项目，主要是做到了“四个坚持”。

（一）坚持民主立法，广泛征集立法建议项目

民主立法是拓宽公民有序参与立法途径，广泛凝聚社会共识的重要途径。在立法项目征集阶段，梅州市人大常委会探索开门立法的有效方式和途径，广泛征集立法建议项目。如在制定梅州市人大常委会2016年立法计划草案前，采取了网络征求、发文征求、座谈征求等多种形式向公众、市人民代表大会代表、由本市选出的省人民代表大会代表、工作和居住在本市的全国人民代表大会代表、各县（市、区）人民代表大会常务委员会和有关单位广泛征求意见，共征集到9条立法建议项目。开门立法这一做法得到了全体市人大代表和社会各界的好评，为保证地方性法规的质量奠定了广泛的社会和民意基础。

（二）坚持依法立法，严格审查立法建议项目

依法立法是把握立法正确方向，维护法制统一的根本性要求。不管是《梅州市制定地方性法规条例》，还是《梅州市森林火源管理条例》，在立法实践中，都由市人大法制委员会进行了认真的初步审查。特别是在制定梅州市2016年立法计划草案过程中，针对征集到的9个立法建议项目，梅州市人大常委会专门组成调研组就立法项目计划安排进行专题研究，采取到申报单位实地调研、分批次与申报单位“一对一”座谈等形式，全面听取各单位的申报意向，通过调研，使立法计划基本聚焦，为科学制定年度立法计划打好基础。在深入调研的基础上，结合梅州实际和现实需求，市人大法制委员会及时召开会议，对征集到的9件立法建议项目进行了初步筛选，提出了初步审查意见，建议将《梅州市森林火源管理条例》《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》《梅州市清凉山饮用水源水质保护条例》等急需立法的相关领域的3个立法项目作为列入年度立法计划草案。

（三）坚持科学立法，多角度论证立法建议项目

坚持科学立法，是立法机关贯彻落实科学发展观的必然要求和具体体现，是新的形势和历史条件下地方立法机关加强立法工作，提高地方立法质量的重要保证。梅州市人大常委会着力强化立法项目论证，从源头上把好质量关，确保将有限的立法资源用在刀刃上，有效提升法规立项的科学性、前瞻性和全局性。如在确定梅州市人大常委会2016年立法计划草案前，梅州市人大法制委员会、常委会法制工作委员会专门召开立法项目论证会，就立法的合法性、必要性、可行性、针对性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等进行了论证。

（四）坚持公开立法，及时向社会公布年度立法计划

2016年2月，梅州市人大法制委员会、常委会法制工作委员会根据立项论证、代表议案和建议等方面意见，以及本市经济社会发展的实际情况，结合省人民代表大会常务委员会的立法规划，对各方面提出的立法建议和意见进行综合研究后，提出了梅州市人大常委会2016年立法计划草案。市人大常委会以党组的名义向市委报送了相关请示报告，市委专门召开常委会议对市人大的报告进行了认真研究后决定批准这个报告。2016年3月15日上午，梅州市人大常委会根据市委的批复，召开主任会议审议通过了《梅州市人大常委会2016年立法工作计划》，确定2016年法规项目安排是：报批法规案1件，即《梅州市制定地方性法规条例》；提请常委会审议的法规案1件，即《梅州市森林火源管理条例》；预备项目2件，即《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》《梅州市清凉山饮用水源水质保护条例》。会后，市人大向社会公布了该《计划》。从此，梅州市第一部实体法——《梅州市森林火源管理条例》立法工作正式启动。endprint

三、梅州市在立法开创阶段选择和确定立法项目的体会

在近两年的立法工作实践中，梅州市虽然只立了两部地方性法规，但也积累了一些经验，对在立法开创阶段选择和确定立法项目有了一些体会：要科学选择确定立法项目，一定要通盘考虑其迫切性、合法性、必要性、可行性和针对性。

（一）立法项目必须具备迫切性

没有规矩不成方圆，有了立法权，怎么样才能正确、有效地行使法律赋予的地方立法权？这就需要有一个规范。虽然立法法和《广东省地方立法条例》都有所规定，但毕竟立法法规定的是全国人大及其常委会的立法程序，而《广东省地方立法条例》规定的是省级地方立法的立法程序，这些立法程序对于设区的市而言，可能过于原则，不够细化，与地方实际结合起来不够紧密。因此，制定一个有本地特色、可操作性强的地方性法规条例（程序法）是当务之急。2015年5月，在获授立法权后，梅州市就是体会到了这个迫切性，选择了《梅州市制定地方性法规条例》作为首部提请梅州市人民代表大会审议的立法项目，试图通过立法明确立法机制和程序，规范地方立法活动，促进地方性法规制定有序开展。

（二）立法项目必须具备合法性

法无授权不可为。立法法赋予了设区的市享有地方立法权，并明确了设区的市地方立法权限的边界。该法第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。” 从这一规定可以看出，设区的市人民代表大会及其常务委员会的立法必须具备合法性，这个合法性主要有两层意思：一是立法“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”；二是立法有一定的范围，只能“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。据于此，梅州市人大常委会严格按照这一立法权限选定了《梅州市森林火源管理条例》作为首部实体法立法项目。

（三）立法项目必须具备必要性

地方立法，就是要解决条、块关系，给地方以更灵活空间，调动发展主动性，促进地方经济社会发展，也就是要具备必要性。虽然设区的市地方立法权限和范围相对较小，但在宪法、法律和行政法规许可的前提下，根据本地方的具体情况和实际需要，制定地方性法规，对本行政区域内重要的经济社会生活关系进行规范，从而实现本行政区域经济社会健康有序发展，也是宪法和法律赋予设区的市人大及其常委会的重要职权。因此，设区的市在选择和确定地方立法项目时，一定要坚持必要性的标准，新的地方法规必须要与地方的发展战略相适应。

从近两年广东省17个设区的市立法工作的实践来看，各市都是紧紧抓住必要性这一重要原则来选择和确定立法项目，而且各市在对立法项目进行起草说明时，都一定会强调该项立法的必要性。如梅州选择的《梅州市森林火源管理条例》就与当地实际紧密结合，充分体现了必要性，因此得到多数人的支持。梅州是广东的生态屏障，是生态发展区，是国家卫生城市和国家园林城市，是有着“八山一水一分田”的林业大市。针对梅州的这一市情，梅州市委市政府提出并实施了构建“一区两带”发展新格局的发展战略，并提出创建“国家生态文明先行示范区”和

“广东原中央苏区绿色发展试验区”。梅州的立法工作怎样才能服务梅州发展战略，守住绿水青山，实现绿色发展和惠民发展，加快推进“国家生态文明先行示范区”建设和“广东原中央苏区绿色发展试验区”建设，实现人与自然和谐相处，促进经济社会全面协调可持续发展？梅州市人大常委会通过深入调研认为，建設生态文明，关键在维护生态安全；维护生态安全，关键在保护森林资源；保护森林资源，关键在加强森林防火和火源管理。据于此，梅州市人大常委会选择和确定了《梅州市森林火源管理条例》作为首个实体法立法项目，得到了市委市政府的大力支持，认为可以通过立法去固化和推行成功经验，加强森林防火和火源管理，进一步保护森林资源，更好地建设生态文明。

（四）立法项目必须具备可行性

可行性是立法的生命。立法是门精细活，事关国计民生，不是可以一蹴而就的事，特别是对于设区的市而言，立法是个新事物，没有丝毫经验可以借鉴。因此，在立法项目的选择上，一定要慎重考虑其可行性，要按照先易后难的原则，选取有需要长期适用的规范性文件作为立法项目。梅州之所以选择《梅州市森林火源管理条例》作为首个实体法立法项目，也是考虑到森林火源管理有森林法、森林防火条例等上位法依据，针对野外火源管理，梅州市也曾制定有政府规范性文件——《梅州市野外火源管理办法》，积累了一些经验。通过立法明确相关森林防火责任，制定火险区划等级、加强扑火队伍建设能进一步严格森林防火区的火源管理、规范广大人民群众合法用火行为，有效减少森林火灾的发生，具备较强的可行性。

（五）立法项目必须具备针对性

立法的一个根本目的就是要针对问题、解决问题，也就是要坚持问题导向，有针对性地立法。梅州选择《梅州市森林火源管理条例》作为首个实体法立法项目，就是坚持了问题导向，抓住了“针对性”这一关键。梅州是纯客属地区，客家民俗源远流长，有些民俗活动如上山祭祖等活动，经常造成森林火灾，对保护森林资源是一个巨大挑战。据统计，自2005年以来的十年时间里，梅州市共发生森林火灾617宗，从查明原因的山火看，基本上都是人为因素引发的。选择《梅州市森林火源管理条例》作为首个实体法立法项目，就是针对这一火源管理存在的问题，为的就是通过立法进一步明确森林火源管理责任，制定切实有效的管理措施，进一步严格森林火源管理，有效减少森林火灾的发生。

四、梅州市在科学选择立法项目过程中存在的问题

（一）立法权限界定难

如上所述，立法法第七十二条第二款规定了设区的市的立法权限，但该规定比较原则，不够清晰和具体，存在部分立法权限事项之间的内容有交叉重叠、立法权限事项范围不够具体、有待细化等不足。如“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的规定，没有明确“等”字是“等内”还是“等外”，导致在实践中较难判断，难以把握。而且，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，范围也比较宽，在实践中较难把握。如在梅州市的实践中，就遇到了对立法项目是否符合立法权限问题的争议。2015年，梅州市人大常委会在制定2016年的立法计划时，共征集到《梅州市森林火源管理条例》等9条立法建议项目。提出《梅州市森林火源管理条例》立法建议项目的林业部门认为，此项目属于环境保护方面的事项，但有观点认为，森林火源管理应归属森林防火事项，不属于环境保护方面的事项，不符合立法权限，建议不列为立法项目。双方观点激烈交锋，最后，梅州市人大常委会通过充分调研论证认为，通过加强森林火源管理，预防山火发生，保护森林资源，实质上是保护了生态环境，所以应归属为环境保护方面的事项，符合立法权限。同时，为慎重起见，确保立法项目的合法性，梅州市人大常委会还就此专门与广东省人大常委会法工委进行沟通，广东省人大常委会法工委答复同意梅州市人大常委会的意见，认为《梅州市森林火源管理条例》项目应归属为环境保护方面的事项，符合立法权限，可以列为立法项目。由此，关于《梅州市森林火源管理条例》项目是否符合立法权限的争议问题才得以尘埃落定，并最终列入了梅州市人大常委会2016年立法工作计划。endprint