浙江温岭参与式预算完善和深化的思考

刘永标

党的十八大提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将此作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的重大举措。浙江省温岭市的参与式预算实践探索，正是在深化预算制度改革的过程中产生和发展的。温岭参与式预算自2005年开始探索以来，经过十多年的运行和完善，已经形成了涵盖人民代表大会（以下简称人代会）会前、会中、会后各个环节的完善审查体系，在监督权力运行、拓展基层民主、促进社会和谐等方面发挥了积极作用，成为全国预算审查探索的地方样板。2017年6月19日，张德江委员长在推进县乡人大工作和建设经验交流会上指出：各地普遍把加强全口径预决算的审查监督作为监督重点，依法管好政府“钱袋子”。浙江温岭推行参与式预算，充分发挥代表主体作用，有序扩大公民参与，深化部门预算审查监督。

一、参与式预算的主要经验和存在问题

温岭参与式预算是推进协商民主，增强民众民主意识和参与精神，有效保障公民知情权、参与权和监督权的重要方式。在十多年的推进过程中，面向民众的“预算民主恳谈”“代表联络站预算征询恳谈”创新了人民参与协商的方式；代表聯名提出预算修正议案，打破了长期以来对预算草案只能整体通过，无法进行适度修正和调整的尴尬局面；票决民主和协商民主的有机结合，使预算的形成过程成为民众参与决策的过程和汇集民众利益诉求的过程……

但在探索和实践的过程中也逐渐暴露出一些问题，如方式过多、手续过繁、难以复制等。正如浙江省人大常委会党组书记王辉忠2017年6月在温岭调研时指出，“温岭的参与式预算很想推，因为对预算的审查监督很重要，管好政府的‘钱袋子就监督好了政府的工作，但不能搞得太繁。”

1.形式过多，恳谈和审查质量参差不齐

目前，温岭参与式预算的形式主要有人代会前的“预算民主恳谈”“代表联络站预算征询恳谈” “部门预算常委会初审票决”“大会审议表决部门预算”“大会表决预算修正议案”“全过程监督重点项目资金预算绩效”等。在众多方式中，预算民主恳谈实施时间比较早，重点比较突出，效果比较好。代表联络站预算征询恳谈限于参与对象的素质，质量不高。如2016年太平街道卖鱼桥代表联络站恳谈交警大队预算，提了27条意见，与预算有关的只有9条，18条涉及的都是交警工作方面的意见建议，恳谈会变成了工作评议会；石塘镇钓浜代表联络站恳谈海洋与渔业局的预算，提了30条意见，其中要求增加预算的17条，与当年预算有关的只有9条，其他的只要想到的，不管有无资金来源，不管海洋与渔业局当年工作有无安排，都要求增加，恳谈会变成了讨钱会。部门预算常委会初审票决，部门最重视，但是时间节点往往都在人代会召开前夕，时间安排上冲突较大，提出意见不多，部门修编调整量也不大。大会期间审查时间比较紧凑，工作衔接要求高。会后绩效监督应该成为下阶段预算审查监督的重点内容，目前的做法没有体现这一理念。

2.“两库”过大，参与恳谈协商讨论的效率不高

温岭市预算审查监督的参与库和专业库在2010年建立，2013年经过调整，其中参与库人员40159人，由市人大代表、市科协代表大会代表、市团代会代表、市妇代会代表、镇人大代表、民情联络员、村民代表、居民代表、村级妇代会成员、村级团支部成员、纳税50万元至100万元的企业法人代表、新温岭人、副处级离退休老干部等13方面人员组成。专业库人员569人，由部分市人大代表、市财经工委议委会成员、部门与财经相关人员、镇（街道）人大负责人、镇（街道）政府（办事处）负责人、镇（街道）财政所长、代表联络站负责人、部分村民代表、居民代表、民情联络员、纳税100万元以上的企业界代表、中介机构代表、新温岭人、副处级离退休老干部等14方面人员组成。由于库内人员过于庞大，素质参差不齐，管理也比较困难。而目前每年市级民主恳谈场次都在7场以下，按每场次“两库”参与60人计算，也仅仅只有420人，参与概率平均只有1%左右，还不如报名公民参与率高（5%）。加上资料不全，有时选中的参会对象难以通知到会，“两库”使用效率不高。

3.部门过多，阶段性的恳谈和审查任务太重

参与式预算在实施过程中，比较注重审查部门的覆盖面，审查监督的部门占比较大，2014年共39个部门，资金量占部门预算总额的89.8%；2015年39个部门，资金量占部门预算总额的94%；2016年33个部门，资金量占部门预算总额的94.5%。由于时间节点的关系，审查往往集中在年度结束至人代会召开前的短短不到两个月的时间，这两个月又是一年中最忙的时间，中间还有春节假期，所以任务的时间压力很大，部门精力牵制也比较重，整改修编的质量也不高。

二、精简和规范参与式预算审查监督的建议

参与式预算相当于一个人大审查监督预算的处理器，版本不断升级完善，已经初步形成了一整套既独立的又相对完善的并行之有效的系统。下一步，重点解决兼容问题。一是与相关法律制度兼容。参与式预算开始探索时，预算法还是1994年版的，很多制度都有待完善，如全口径预算、乡镇人大职权等等都没有涉及，探索的空间很大。而新的预算法、地方组织法等实施后，很多东西有了变化，参与式预算也要相应进行完善。如预算法第四十五条，如何从立法理念进一步实施好就需要我们去思考。二是与人大具体工作兼容。就预算监督本身而言，各级都重视预算绩效管理，预算审查监督的重点就要向预算执行和绩效监督延伸。就与人大其他工作而言，还要与政府性重大投资决定权的行使、民生实事工程票决、资产性的特定问题调查、审计查出突出问题专题询问以及人大行使质询权等要相互兼容。三是与其他地区兼容。要好好梳理，完善提炼，总结出一套简便易操作的具体做法，可学、可复制，做成省里能全面推广的样本。

要实现上述目标，需要我们做好简字文章，在保留原有特色的基础上，进一步强化基础，突出重点，简化手续，讲求实效。重点做好以下三方面文章。

1.落实责任主体endprint

参与主体“两库”要求精求简，提高使用率和参与度，要能发挥作用。比如笔者觉得村民代表、年龄在65岁以上、文化程度在初中以下的要不要吸收为“两库”人员值得探讨。预算编制主体市政府及相关部门要早编细编预算，多方征集意见，提高预算的科学性和精准性，代表联络站征询可以前移至部门预算编制阶段，部门作为预算编制的主体，代表联络站作为组织载体，采取一个联络站对应一个部门预算的方式，按照预算法第四十五条的要求， “采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”，部门据此修编预算，提高预算编制的科学性。预算审查监督主体主要是以市人大常委会（人大财政经济委员会）为主体的市级层面，负责组织开展总预算和重点部门预算的协商、审查和监督。

2.突出重点部门

在全市88个一级预算单位中，选择项目资金在500万元以上的重点部门32个左右（在全市部门预算中占比达95%以上），一届五年为一轮，每年按资金链对应的业务分类选择4～7个部门作为当年预算审查监督的对象。如温岭目前人代会票决的部门，就是把14个资金链按照事业发展（205、207、210、216科目）、经济发展（206、211、214、215、216科目）、城乡发展（212、213、220科目）、服务保障（201、208科目）、公共安全（204科目）分五类，一年一类，五年一轮进行的。王辉忠在温岭调研时就谈道，浙江省开始时每年抽2个重点部门，现在扩大到6个部门，挑量大的项目资金，一届轮下来（轮一遍）。

3.完善监督方式

温岭在十多年的探索和实践中积累了众多好的监督方式，需要继续传承、完善和发展。市级层面，选择好监督的重点部门后，所有的监督方式就围绕这几个重点部门开展，民主恳谈（初审票决）、网上征询意见、大会审议票决、预算修正议案、绩效目标上会及公开、预算执行联网监督、绩效评价及结果运用等方式各自开花。其中各阶段的侧重点不同，会前要突出公共参与，会中突出代表实质性参与，会后突出绩效的全过程监督。代表联络站层面，除了当年市级层面确定重点的部门外，其他的每个部门对应一个代表联络站，以代表聯络站为主体，开展以征询恳谈为主要形式的征求意见，帮助部门进一步合理、科学地安排预算。镇（街道）层面，围绕本级预算，以收入民主恳谈、性别预算恳谈、预算民主恳谈、大会辩论和修正、预算执行恳谈、预算绩效恳谈等多种形式对镇（街道）的预算进行全方位、全过程监督。

（作者系浙江省温岭市人大常委会委员、预算工委副主任，人大财政经济委员会副主任委员）endprint