如何厘清人大决定事项与人大立法事项的讨论

秦前红在“人大研究”群和“人大制度理论研究”群发问：“人大决定与人大立法的内容和外在表现形式到底有何不同？”引发了群内专家学者、人大工作者的热烈讨论。通过讨论厘清了一些问题，达成了一些共识。

（一）“人大研究”群的讨论

秦前红：请教各位，人大决定与人大立法的内容和外在表现形式到底有何不同？

武春：我觉得只是形成的过程不同，立法法有些规定。其他好像没区别。

谢蒲定：我过去觉得，人大及其常委会的决议决定，在美国就是国会通过的法案，具有准立法性质，但与立法到底有什么区别，什么情况下立法，什么情况下作决定，感觉说不清。

杨云彪：人大决定，其实又有两个概念，一个是决定，一个是决议，宪法和法律都有明确界定，但是有的有冲突。决定决议是人大作出的批准性行为，或者规范性行为。如果是规范性行为，就又有两种。一种是无关乎立法的，但是具有法定效力的规范性行为，比如地方人大作出的重大事项决定，不管有无立法权的人大，都有权作出，一旦作出，就具有约束力。

秦前红：有大量立法性决定和授权性决定。

杨云彪：一种是修法的决定，其所承载的内容就是法律。对于法律法规，一般采取通过草案方式，不作决定；而对于修法或者授权立法，则采取作决定的方式。授权立法的决定，其本身就是规范调整立法权的分配，所以可以归类为重大事项决定权。

谢蒲定：我觉得在讲重大事项决定权时，在学理上，应该在外延上与立法决定加以区别，仅仅只是组织法规定的人大及其常委会决定的14项和13项事项，否则有的问题说不清楚。目前地方人大关于重大事项决定权的立法和有关规定，它是包括立法决定的。我觉得从“四权”划分的角度来看，不应该包括后者。至于人大立法和人大决定，内容和形式上有什么区别，可以在此前提下进一步梳理。

秦前红：实践很混乱，理论上也缺乏深入研究。

陈维民：人大及其常委会的决议决定具有法律效力，但不能因此而等同于立法，这个边界要清楚，在此前提下讨论才不会迷失方向。

杨云彪：是的，立法不能等同于重大事项决定，这个要分清。我认为修法决定属于立法，而授权立法决定属于重大事项决定。另外，地方人大重大事项决定无疑是具有法律效力的，但是能不能直接调整普通公民呢？如果能，如何调整，公民违背了怎么办，法院可否适用，适用了是不是就具有立法的效果了？如果不能调整，其法律属性何在？这个值得探讨。在西方国家和地区，决定或决议并不具有约束力，表示一种态度更多，只有法案才具有约束力。

陈维民：中国在这一点上与西方国家不同。人大的决议决定是权力机关依法行使职权的决策性文件，具有约束力；立法是权力机关依法制定社会普遍遵守的行为规范，具有强制性。

谢蒲定：人大的决定对于政府具有约束力，有强制性，比如常见的关于财政预算的决定，预算调整的决定，重大建设项目的决定，还有生态环境保护方面的决定等。似乎有的对公民也有约束力，比如环境保护方面的决定等。到底与立法有什么区别，似尚需进一步梳理。授权立法的决定，应属于重大事项决定权。

李伯钧：此问题需在法理上搞清楚，在实践中才能避免混乱。

陈维民：人大的“四权”均属于主权行为，但立法是对社会行为的强制性规范，决议决定是人大行使职权的具有约束力的决策行为。

谢蒲定：仔细想了一下，立法事项似应侧重于：本行政区域普遍适用的规范；可反复适用的规范；规范政府及其部门行政行为的；直接涉及公民权利义务调整的事项等。人大决定似可侧重于一次性、年度性、阶段性的事项；程序性的事项，如计划预算的编制调整审批；仅涉及特定范围和特定对象，不具备普遍适用性的事项；推进政府工作的、决策性的事项；号召性、倡导性、宣示性的事项。二者在程序上的区别，法律有规定，尤其是人大立法的程序，法律规定很明确。二者的效力和约束性，人大立法应强于人大决定（虽然没有法条依据）。

李伯钧、秦前红、杨云彪等表示赞同。

闫锐：在上海的实践中，还存在“法律性问题的决定”，归类于立法，如在自贸实验区暂停实施有关法规的决定。实践中区分这类法律性问题决定与重大事项决定的标准主要是：法律性问题决定多具有完整的法律规范构成；法律性问题决定多具有明显的强制性，普遍约束力，可反复适用；法律性问题决定按照立法程序审议，即要走法律委员会统一审议的程序（全国人大及其常委会统计立法数量时，也将法律性问题决定纳入立法范畴）。

杨云彪：决议决定与立法混淆，在约束力等问题上因为制度上的差异而使得制度移植有橘枳之惑。我国人民代表大会制度没有明确引入动议制度，以及实践上不鼓励代表动议，从而对决议议案法案约束力不作出明确区分。具体原因可以作比较分析。比如，香港立法会的决议案，比较频繁地出现在政府动议通过附属法例时所用的形式，一些临时性的拨款，等等，一望便可见与立法的区别。在台湾地区、美国，议员动议某个决议案，往往是不具有約束力的，比如动议保护钓鱼岛的决议案。我们因为决议决定都有约束力，而且动议提起方都是政府或者人大，所以与立法产生混淆。

谢蒲定：人大通过的决定是准法规，有约束性和强制性，相当于美国国会通过的法案。尽管这样，我国立法和人大决定，二者在内容上看起来界限不太清晰，但在效力和适用上还是看得出有明显区别的。但仔细梳理一下，人大的立法和决定，内容上的区别也是明显的。

闫锐：仔细梳理，立法和重大事项决定内容上的区别也是明显的，但上升到理论层面清晰归纳其区别的研究不多。

谢蒲定：上海人大在实践中如何把握，有没有具体规范？如何掌握尺度？

闫锐：没有具体的规范，一事一议的，没有法规授权条款的，或者说不涉及法规效力的，一般都归为重大事项决定权。

（二）“人大制度理论研究”群的讨论

陈永康：决定有分立法性质决定和重大事项决定。endprint

秦前红：这两者如何界分？立法性质决定与立法又有何区别？

钟丽娟：我感觉，重大事项决定权和立法权的不同，主要在于行权种类有所不同，二者都属于决策权，但立法权是规则类决策，其对象具有普遍性、反复适用性，而重大事项决定权是事务性决策，作出的决定是针对具体的事。

陈永康：区别不大，例如关于人民陪审员的决定。

钟丽娟：全国人大常委会在2016年工作报告中，有段表述是：“常委会审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，以国家立法的形式建立了我国的宪法宣誓制度。”也就是说，全国人大常委会是将宪法宣誓作为立法来看待的。立法性质决定具有灵活性强的特点，在没有立法权或制定法律法规条件不成熟时，通过决定能够迅速规范和调整有关问题。

秦前红：可不可以说，决定只需规定发布主体、适用范围、适用时效即可，不要求具有完整法规范构成要素。

陈永康：可以这么说吧，立法决定适用于相对简单、专项不是体系化方面的内容。

秦前红：立法权是规则形成权，决定权是意愿表达权。决定是否实施，通过监督权来保证。立法则通常通过司法适用来实施。决定对公民、组织权利义务产生影响，一般不能寻求司法救济。这个问题似乎没人做精细化研究。

钟丽娟：我们现在“决定”用的类型非常多。根据全国人大常委会的统计，决定、决议按内容大致分为以下类别，包括：（1）关于立法；（2）关于国际条约；（3）关于计划和预算调整、决算；（4）关于召开大会、选举和代表工作；（5）关于人事任免；（6）关于机构设置和调整；（7）关于授予国家的勋章和荣誉称号；（8）关于省级建置；（9）关于军人的衔级制度；（10）关于特赦；（11）关于战争状态；（12）其他。

秦前红：这是理论研究不充分使然。检察机关提起公益诉讼制度，全国人大与最高检原先的想法是用决定来解决两年试点期后的制度安排。在专家论证会上，我提出只能修法，后来还是采纳了修法的意见。

陈永康：目前，各级人大实践中就是如此，没有作细致区分。

孙莹：这个问题有次上课时，法制局的人问起，在他们适用时，人大决定是否具有法的效力？

陈永康：如果是立法性或者修改废止的决定，当然有啊。例如关于人民陪审员的决定。

孙莹：对的，修改法律有时就是以决定形式作出的。

陈永康：例如关于部分地区暂停适用法律的决定，关于一揽子修改清理法律法规的决定等等。

孙莹：不过两者还是应有区分。

陈永康：重大事项决定作的比较多的就是普法宣传决议。

秦前红：人大还用决定规定過刑名与刑罚的问题。

孙莹：是的，从制度主体和程序上看，决定与立法的区分还是明显的。但是对于适用法律法规的部门，对其地位效力有困惑。

陈永康：秦老师提出的立法权是规则形成权，决定权是意愿表达权，感觉不太全面。

秦前红：这是我个人之见，但各级人大混用决定权与立法权的现象值得研究。

陈永康：确实较混乱，源头在全国人大，地方多数是学习全国人大的做法。

（岳文英 整理）endprint