人大决定与人大立法之辨

岳文英

决定权（重大事项决定权）和立法权是宪法和法律赋予人大的四类职权中的“两权”，是人大民主性的重要体现。决定权是国家权力机关讨论、决定重大事项的权力。立法权是国家制定、修改和废止法律的权力。目前，人大及其常委会在行使决定权和立法权的过程中，什么情况下立法、什么情况下作决定存在不清楚、模糊和权限不明确的地方。这一情况有可能造成人大决定与人大立法在实践中的混用，如针对同一事物的约束，某地以出台人大决定的形式进行了规定，某地则以立法的形式进行规定。人大决定与人大立法的内容和外在表现形式到底有何不同，亟待我们进一步厘清。对这一问题的梳理，有助于我们在实践中更好的行使人大决定权和人大立法权。

本文的写作缘于“人大研究”微信群和“人大制度理论研究”微信群所讨论的问题启发，文中部分观点和内容是根据群里讨论整理，吸纳了讨论成果，不再一一标注。笔者在此向群友们表示感谢。

从人大所作决定的内容来看，有一部分是关于法律性问题的决定，一般有授权立法决定、在某地区暂停实施某法规的决定、关于修改某法规的决定等。除授权立法决定外，本文将其他有关法律性問题的决定纳入人大立法范畴进行讨论。法律性问题决定多由完整的法律规范构成，具有明显的强制性、普遍约束力、可反复适用，按照立法程序进行审议。

一、内容上的区别

人大决定从其决定的内容和形式划分，可分为批准性决定、自主性决定和授权性决定。批准性决定，是指人大对“一府两院” 提请人大审查批准的内容单一、明确、不可反复适用的具体事务，经法定程序审查后所作出的决定。如审查和批准预算和预算执行情况的报告、授予荣誉称号等。自主性决定，是由主任会议、专门委员会或常委会组成人员联名提议，由人大进行调研论证经法定程序审议后所作出的决定。该决定通常是为了推动某项工作，关切社会热点难点、群众反映强烈的问题，对政府工作中的不足有一定的补充作用。自主性决定一般是自主选题，针对某一具体问题，具有较强的可操作性的决定。授权性决定，实践中表现为授权立法决定，顾名思义，就是授予行政机关立法的权力。

立法权是立法机关行使的制定、修改、废止、解释和补充法律的权力。法律法规是权力机关制定的，对社会成员具有普遍约束力，具有强制性，涉及普通公民权利和义务的增减。人大修改法律的决定，单从决定文本来看，似乎不属于立法，因其没有完整的法律法规要素，但其是作用于某一特定的法律法规，从而产生法定效力，有其存在的意义。从这个意义上来说，修改法律的决定其实质为人大立法。在没有立法权或制定法律法规的条件不成熟时，有的地方通常以决定这种方式规范应该通过立法规范明确的事项，似乎造成了决定与立法混用的局面。本文不对此展开讨论。

实践中，批准性决定和自主性决定与人大立法边界较为清楚，无需多言。授权立法决定是规范调整立法权的分配的，虽具有法定效力，但其不能直接作用于普通公民，属于重大事项决定权。授权立法决定对特定的行政机关具有约束力和适用性。

二、程序上的区别

根据法律规定和各地人大的工作条例和工作制度的规定，人大行使决定权的程序一般是：提出决定草案—法定机构审查—列入会议议程—听取和审议决定草案—表决—通过—公布。根据立法法的规定，人大立法的程序一般为：提出法律案—审议—列入会议议程—会议初步审议—形成法律草案修改稿—会议审议—形成法律草案表决稿—交付表决—通过—公布。从二者的形成过程来看，决定的法定程序较为简单，历时也较短，也易于操作。在实践中，有的地方为了及时规范和调整有关问题，取决定之名，行立法之实。这种做法虽一定程度上推动了问题的解决，但存在违法之嫌，在实践中并不可取。

三、表现形式上的区别

决定通常针对某个具体的事物、事情所作出，只需规定发布主体、适用范围、时效等。立法是权力机关制定的社会普遍遵守的行为规范，通常规定发布主体和立法所规范和调整的问题，该问题具有完整的法律关系，即主体、客体和内容。

人大决定通常写明自公布之日起开始施行，而人大立法在法律文本中标明开始施行的日期，如，本法自××××年××月×日起施行。

四、适用性上的区别

适用人群：决定一般适用于特定单位和特定人群。立法多适用于普通公民。时效性：决定一经发布，其时效性具有可预见性。如针对某一重大建设项目的决定，具有时段性特征，当该决定所规范的具体行为或事项结束，该决定则不再发生效力。法律法规的时效性较长，具有不可预见性，在本行政区域内具有普通遵行的效力。约束力：决定的约束力通常小于法律法规。

五、其他问题

决定是否实施，通过监督权来保证。在实践中，若出现不执行该决定或者执行该决定不到位的情况，人大则可以依法开展执法检查、特定问题调查等进行监督，督促决定的有效实施。立法具有强制性特征，多有法律后果的规定，通过司法适用来保证法律的实施。

人大的决定一旦作出，不存在修改这一做法。在决定的执行过程中，出现需要调整或加以规范的问题，通常针对新情况出台新的人大决定。如，关于财政年度预算的批准性决定，在实行过程中，出现预算额度需要调整或增加预算项目的情况，则出台关于财政预算调整的决定。人大所立之法，在实行一段时间后，如果社会上出现了新情况、新变化，该法的某些条款不再适用或需要补充新的规定，人大则通过修改法律的决定或修订法律以使该法更契合社会实际情况，更加完善。

总的来说，人大立法侧重于在本行政区域内普遍适用的，可反复适用的，规范政府及其部门行政行为的，直接涉及公民权利义务调整的事项。人大决定则侧重于一次性的、年度化的、阶段性的、程序性的事项；仅涉及特定范围和特定对象，不具备普遍适用性的事项；推进政府工作的、决策性的事项；号召性、倡导性、宣示性的事项。

（作者单位：甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社）endprint