地方人大常委会行使重大事项决定权之淮北模式探析

方军

讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权，是维护人民利益、彰显人大权威的有效形式。安徽省淮北市人大常委会自1980年始设以来，始终牢牢把握本行政区域内的重大事项，积极探索重大事项决定权的实现途径，依法规范开展重大事项决定工作，为推动地方经济社会发展和民主法制建设作出了积极贡献。

一、淮北市人大常委会重大事项决定权的行使背景及概况

安徽省淮北市地处苏鲁豫皖四省交界处，是一座因煤而生、缘煤而建的新兴工业城市，下辖三区一县，人口220万。曾经，煤炭是这座城市的骄傲。可如今，它却是这座小城艰难转型的印记。特别是进入21世纪以来，淮北煤炭资源日渐枯竭，接续产业也迟迟未能培育壮大，民生及社会事业发展压力剧增，城市转型发展的任务十分艰巨……所有这些都迫切需要地方执政者牢固树立为民执政理念，始终坚持以法治的思维和法治的方式进一步凝聚人心、形成共识，保障和推进本行政区政治、经济、文化、社会等持续健康发展。

始设于1980年8月的淮北市人大常委会积极适应城市转型发展的新形势、新特点，充分发挥地方国家权力机关职能作用，依法讨论决定本行政区域内的重大事项，保障了本行政区重大工作的顺利开展和重大问题的有效解决。从1980年至2017年的37年里，淮北市人大常委会历经八届，先后就财政决算及预算变更、法治建设、文明创建等重大事项作出决议、决定99件。其中，淮北市第八届人大常委会就重大事项作出的决议决定为6件，淮北市第九届人大常委会就重大事项作出的决议决定为7件，淮北市第十届人大常委会就重大事项作出的决议决定为10件，淮北市第十一届人大常委会就重大事项作出的决议决定为13件，淮北市第十二届人大常委会就重大事项作出的决议决定为12件，淮北市第十三届人大常委会就重大事项作出的决议决定为14件，淮北市第十四届人大常委会就重大事项作出的决议决定为22件，淮北市第十五届人大常委会就重大事项作出的决议决定为15件。

从统计表1可以看出，淮北市人大常委会从八届至十五届讨论决定重大事项的数量总体呈上升趋势，其中，第十四届数量较多。这表明，这一时期，淮北市人大常委会讨论决定重大事项主动性较强、活跃度较高。原因主要有二，第一，由于经过二十多年的发展，淮北市人大常委会机构設置数量不断增加、结构也日趋合理，常委会组成人员驻会比例有所提高、依法履职时间较为充裕，机关干部大多接受过正规的大学教育、人员素质有一个较大程度的提升，常委会讨论决定本行政区域内的重大事项的意愿和能力相应也提升了。因此，就本行政区的重大事项作出的决议决定数量总体是呈上升趋势的。这与全国各级人大常委会整体工作稳步上升的总趋势是相符的。第二，正如前文所述，进入21世纪以来，淮北市经济社会发生了深刻变化，经济社会中的新情况、新问题不断呈现，需要以法治思维和法治方式解决问题的呼声和需求也不断增强。因此，作为代表最广大人民利益的地方国家权力机关，淮北市人大常委会有计划地将一些符合法律规范、群众反映强烈、“一府两院”有能力解决的问题纳入重大事项决定范畴，依法就本行政区内的重大事项作出一系列决议、决定，该项职权的行使开始进入相对频繁的阶段。

二、淮北市人大常委会重大事项决定权的行使机制

（一）议题筛选机制

就某一地方而言，事关经济社会发展的重大事项很多，但不一定都需由地方人大常委会讨论决定。面对众多需要讨论决定的重大事项，淮北市人大常委会主任会议在各工委前期初选的基础上，按照“抓大事、议大事”的原则，把事关本行政区域全局性、根本性、长远性的重大问题作为议决的重点内容，特别是注重结合同级党委、政府竭力推动的重大工作和人大代表、人民群众普遍关注的问题精心挑选议题，并适时作出决议、决定。

比如，2014年审议通过的《关于加强经济工作监督的决定》。该议题的确定经过了三个层面的筛选。一是政府有关部门针对转型发展的突出问题，比如，产业结构性矛盾突出、发展方式转变步伐较慢、经济提质增效压力加大等，认为有必要提请人大常委会加强对经济工作的监督，遂向有关工委提出相关建议。二是该市人大常委会有关工委召集委员会会议，研究后同意将该议题上报常委会作为年度讨论决定重大事项的重点议题。三是在制订工作计划时，该市人大常委会经反复比较和深入研究，最后主任会议决定在常规经济监督的基础上，将经济工作中的重大问题纳入该年度人大重大事项的决定范畴，拟作出关于加强经济工作监督的决定，从更高层面为未来淮北经济社会加快转型发展“保驾护航”。

（二）调研论证机制

在议决本行政区域内的重大事项时，注重开展调查研究，通过调研深入查找和分析存在的问题及原因，积极探索解决问题的有效办法；注重发挥常委会组成人员、人大代表和人民群众三个方面的智慧和力量，广泛听取社会各方面的意见、建议，并进行反复比较和论证，确保即将出台的决议、决定更加符合实情、更加反映民意。

比如，2009年审议通过的《关于开展“法治淮北”创建工作的决议》。它的通过不仅表明“法治淮北”创建工作的正式启动，而且标志着该市依法治市工作得到了进一步深化和发展。此举对牢固树立社会主义法治理念，推进经济社会平稳健康发展具有十分重要的意义。在推进该项决议时，经过了三个层面的调研论证：一是结合与“法治淮北”相关联的工作实际，该市人大常委会选择深化法制宣传、建设法治政府、促进公平正义、健全监督机制、规范法律服务等课题，组织常委会组成人员、人大代表分成三个小组深入县区开展专题调研，查找分析“法治淮北”建设中的困难和问题，研究探讨建设“法治淮北”的途径和方法，并形成专题调研报告供有关部门参考；二是邀请有关法律工作者及法务工作部门负责人，集中对决议稿进行“坐诊把脉”；三是将反复修改的决议稿草案印发给有关部门和人员，以广泛听取社会各阶层的意见、建议，并及时将群众的正义呼声和合理诉求反映进来，为常委会会议审议通过该决议提供了参考。endprint

（三）沟通协调机制

在议决重大事项的过程中，注重加强与同级党委及“一府两院”的沟通、交流。比如，在议题确定和决议稿提交审议前，主动向同级党委常委会提交书面报告，或者向其主要负责人口头请示汇报；在启动议决程序时，采取信函或电询等方式，听取有关部门的意见、建议。在取得相对一致的认识的基础上，再将有关决议决定的启动纳入讨论决定重大事项的议事日程。

比如，2012年审议通过的《关于加强城乡规划管理工作的决议》。当年，在征求对该决议草案的意见时，人大代表和人民群众对部分塌陷区填湖造地、毁山建房以及新城区公共服务配套设施不完善、老城区改造，特别是淮海中路以北区域内违规建高层等问题反映强烈、意见较大，强烈要求决议草案对此作出明确限制，以保障淮北长远发展。然而，政府及其主管部门对决议草案严格限制上述问题持有不同意见，认为应有相应的弹性空间，以利于未来调控。考虑到政府及其主管部门将是决议的执行主体，淮北市人大常委会先后4次就上述问题与政府及城乡规划管理部门沟通交换意见，召开了3次有人大代表、居民代表和部门代表参加的座谈会，并与城乡规划管理专家进行了多次商询和研讨。在数易其稿、凝聚共识的基础上，《关于加强城乡规划管理工作的决议》在淮北市第十五届人大常委会第十四次会议上被顺利通过，并在随后的实施中发挥了重要作用，得到了执行部门的高度认可和积极落实。

（四）议后监督机制

跟踪监督“一府两院”将人大常委会的决议、决定执行到位，是重大事项决定工作能否真正取得实效的关键。为确保决议、决定在本行政区域的贯彻实施，淮北市人大常委会重点做好两个方面的工作。一是抓督查。有关工委结合日常调研、视察等活动，及时了解和发现决议、决定在执行过程中存在的问题，并有针对性地提出解决问题的意见和要求，同时督促执行部门严格落实决议、决定。二是抓问责。对贯彻落实决议、决定不到位的现象敢于问责。比如，由主任会议成员约谈有关实施部门负责人，或者召开主任会议听取情况汇报；必要时，经主任会议研究决定可启动质询、罢免、特定问题调查等刚性监督手段予以推动，从而彰显地方国家权力机关讨论决定重大事项的法律效力。

比如，2010年审议通过的《关于推进全国文明城市创建工作的决定》。在淮北市人大常委会作出的决议决定中，这是一項群众诉求、政府利益之间契合度较高的决定，也是一项人大督办、政府落实都较好的决定。该决定通过之后，淮北市人大常委会对决定的督办就从未中断过，并且坚持采取开展“回头看”、隔年滚动监督以及组织代表进行跟踪监督等方式，持续跟踪监督该决定的实施情况。如，2011年，该市人大常委会以代表视察的方式对此进行了督

查，先后组织省、市人大代表集中视察文明创建工作，重点检查了老城区违规建房、户外广告杂乱无章、违规停放车辆等现象，促使政府加大了对上述问题的治理力度，制定出台了相关长效管理机制，进一步美化了城市市容市貌。2012年，该市人大常委会主任会议成员深入农贸市场、社区、重点矿区及城乡结合部等创城重点领域进行集中检查，督促有关部门着力解决部分小区乱搭乱建、重点交通要道扬尘污染严重、部分公共服务设施落后等突出问题，并形成专项督查报告印送有关部门。2013年，主任会议听取了市城管执法局关于决议实施情况的汇报，同时结合对《安徽省城市市容管理条例》的执法检查，对决议实施情况开展“回头看”。经过持之以恒地跟踪监督，促使淮北市公共文明指数测评跨入全国第一方阵，为争创全国文明城市打下了良好基础。

三、淮北市人大常委会重大事项决定权的行使特点

（一）讨论决定重大事项的边界范畴日益延展

在较长的一个时期里，淮北市人大常委会讨论决定的重大事项大多集中于财政预决算、建立友好城市等相对固定的范畴内。然而，近年来随着经济社会的快速发展，新事物、新情况、新问题不断涌现，需由人大常委会讨论决定的重大事项也相应增多。为此，淮北市人大常委会积极适应经济社会发展及民主法制建设的新形势、新任务，广泛择取对本行政区域经济社会等各领域有重大影响的工作作为讨论决定重大事项的主要内容，不断扩大重大事项决定的边界范畴，努力使重大事项决定工作始终与经济社会发展紧密结合、与民主法制建设相向而行。

例如，在淮北市第十四届人大常委会履职期间，淮北市人大常委会共依法作出决议、决定22项，内容涵盖了政治、经济、社会等众多领域，其中，涉及计划财政执行及部分指标调整的有10项，约占45%；涉及普法及依法治市的有3项，约占14%；涉及举债的有2项，约占9%；涉及缔结友好城市的有2项，约占9%；涉及代表工作、文明创建、社区居委会建设、城乡规划管理、自身建设各1项，分别占4.5%。

（二）讨论决定重大事项的议题来源更加多元

近年来，随着社会主义民主法治建设进程的加快，特别是随着中央对人大工作和建设的重视以及省、市人大工作会议的多次召开，人们普遍意识到开展好人大工作对推动和保障经济社会发展的重要意义，开始寻求以人大法定职权的有效行使来推进重大工作和解决重要问题。在重大事项决定权的行使方面，最突出的表现就是重大事项的各提出主体的主动性、积极性开始增强，重大事项的议题来源开始呈现多元化趋势。

例如，在淮北市第十四届人大常委会依法作出的22项决议、决定中，来自市委的决策或提议有4项，比如，2009年审议通过的关于开展“法治淮北”创建工作的决议，就是为了贯彻落实市委推进依法治市、建设“法治淮北”的重大决策；根据市“一府两院”的议案或建议有10项，比如，每年相对固定的关于批准决算的决议及部分预决算调整及缔结友好城市的决议、决定等；源于人大执法检查、专题调研及代表视察等活动共计8项，比如，2010年审议通过的关于大力推进全国文明城市创建工作的决定，2012年审议通过的关于加强城乡规划管理工作的决议等，就是在执法检查或专题调研中人大代表和人民群众多次提议，最后由主任会议提请常委会会议作出的。endprint

（三）讨论决定重大事项的操作程序逐步规范

多年来，淮北市人大常委会结合实际，积极探索、大胆实践，总结固化了一套討论决定重大事项的规范或程序，进一步明确了讨论决定重大事项的范围、内容、方式等，为讨论决定重大事项提供了坚强的制度保障。淮北市人大常委会认真落实这些制度规范，进一步建立健全重大事项决定权的行使程序，严格规范地开展重大事项决定工作。在实际工作中，特别注意把握好以下四个方面的程序：一是主任会议首先对拟提请常委会会议讨论决定的重大事项进行初步审查，如果审查认为该事项符合常委会会议讨论决定重大事项的范畴，则将之列为常委会会议议题；二是有关工作机构对列入常委会会议议题的重大事项进行深入调研，并提出对该议题的调研意见或建议，为常委会会议科学决定提供依据；三是常委会组成人员在前期调研的基础上，认真、充分地讨论审议决议稿草案，待形成共识之后方将决议稿草案交付常委会会议表决；四是决议、决定通过之后，常委会办公室以公文形式送达同级“一府两院”执行，并在当地媒体予以公布。

四、淮北市人大常委会重大事项决定权的行使经验

（一）必须坚持和依靠党的领导

坚持和依靠党的领导是人大工作的基本原则，当然也是地方人大常委会讨论决定重大事项工作的基本原则。多年来，淮北市人大常委会始终坚持和依靠党的领导，特别是在决定重大事项的过程中，切实做到议题拟定前及时向党委请示、决议稿形成后及时向党委汇报，取得党委的原则同意后再提交会议讨论决定；对工作中遇到的困难和问题，及时向党委反映、请求帮助解决，确保人大议决事项始终在党的领导下开展。实践证明，只有坚持和自觉接受党的领导，才能始终保证地方人大常委会讨论决定重大事项工作的正确方向。

（二）必须坚持抓大事议大事

讨论决定重大事项不可能面面俱到、事无巨细，只有紧扣本行政区域内带有根本性、全局性、长远性的事项，才能体现人大抓大事议大事的权威和效力。为了议决好本行政区域的“大事”，淮北市人大常委会在实践中注意抓好以下三个方面。一是抓大事、议大事，对一些无关本行政区域根本性、全局性、长远性的事项不予讨论决定，坚决做到有所为有所不为。二是宜少不宜多，每年讨论决定的议题少而精，这样便于集中力量抓好落实。如果逢事就要作出决议、决定，势必造成讨论决定的议题太多太滥，这样也容易造成轻重不分甚至越权。三是适度而不过细，侧重从宏观层面提思路、出主意、谈要求，避免出台微观举措。这样有利于“一府两院”根据实际情况制定办法、采取措施、贯彻执行。

（三）必须大力开展调查研究

调查研究是谋事之道、成事之基。因此，在讨论决定重大事项的过程中，必须十分注重搞好调查和研究，注重掌握第一手资料，努力使作出的决议、决定更加科学、更加规范，也更具有可操作性。特别是对一些重大建设项目，必须充分考虑本行政区域经济社会发展及财政的承受能力，如果调研和论证工作没有做好，作出的决议、决定执行不了，就会削弱决议、决定的权威。同时，为使作出的决议、决定更加符合民意、更加切实可行，除组织专题调研外，还通过建立常委会组成人员联系代表制度，人大代表列席、公民旁听常委会会议制度等，充分听取人民群众的要求、意愿、建议和意见，吸取其合理正确的部分作为决策的内容和依据，保证了决策的民主化、科学化。

（四）必须真抓实干注重落实

决议、决定是否能取得实效，关键在落实。为确保决议、决定在本行政区域的贯彻实施，淮北市人大常委会一方面抓宣传，通过召开新闻发布会，及时介绍决议、决定形成的背景、目的、意义及内容；通过刊登决议或决定稿全文，让社会知晓相关决议、决定的背景、内容、所要解决的主要问题等，营造贯彻落实决议、决定的良好社会环境。另一方面抓督查，通过听取汇报、视察检查、“回头看”等形式持续跟踪决议、决定的贯彻情况，提出解决问题的意见和要求，并协调解决执行中的实际困难，确保决议决定落地见效。

五、后记

从总体上看，淮北市人大常委会重大事项决定权的行使措施是得力的、成效也是明显的。但若以更多视角、从更广视域看，这种探索实践仍有大量需要加强和规范的地方，而其本身也不具有普遍意

义。换言之，一种秩序良好的讨论决定重大事项的社会氛围尚未形成，一种体例健全的讨论决定重大事项的运行机制尚未建立。当然，原因众多，主要有重大事项由于法无明文规定，致使哪些应纳入重大事项决定范畴有时仅凭个人的主观意愿与兴趣；作出的决议决定原则性要求多一些，实质性、制约性内容偏少，这在很大程度上制约了决定权的效力；科学论证的体制尚需建立健全，相关专业人员相对匮乏；决定实施情况的跟踪督办仍显不够，推动决议决定落实的举措亟需制度加以规范等。简言之，地方人大常委会讨论决定重大事项仍需努力探索与大力加强。

（作者单位：安徽省淮北市人大常委会办公室）endprint