地方人大讨论决定重大事项的法制困境及其对策分析

李翔宇

讨论决定本区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。2017年1月，中央办公厅出台关于健全人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，这是我国确立人民代表大会制度以来，中央首次对人大行使重大事项决定权作出专门部署，对于推动人大及其常委会行使好重大事项讨论决定权具有重大意义。长期以来，相比立法权、监督权，重大事项讨论决定权行使的经常化、规范化、法制化程度不高。为贯彻落实中央部署精神，深化人大行使重大事项决定权的实践探索，有必要厘清决定权的性质和内涵，进一步检视地方人大行使重大事项讨论决定权时存在的法制困境，提出对策建议。

一、决定权的性质和重大事项讨论决定权的由来

从法理上讲，决定权是广义立法权的一部分。人民主权和民主是现代国家权力来源的基本形式。人民选举产生政治代表，政治代表根据人民授权组成国家的民主机关，代表人民行使国家权力。因此，对法律、预算、税收等国家事务中的全局性根本性问题，必须由政治代表通过审议表决方式决定，才具有法定效力和强制约束力，才能取得政治正当性，才能被本区域全体人民及各种组织一体遵循。这种议决权，本质上就是广义的立法权，因此代议机关往往也被称为立法机关、立法会。在普通法国家，提请议会审议表决的单一事项，一般直接被称之为法案。但在成文法国家，传统上对法律的定义基于狭义，主要指具有特定调整对象、内含完整权利义务结构和严格条文体例的规则文本。因此，成文法国家将民主机关的立法权和关于其他事项的议决权区分开来，前者仅指狭义的立法，而后者则指的是对预算草案、税收等单一事项的决定权。因此，这里认为，对我国决定权的性质理解应遵循一般成文法国家的规律。也就是说，在人民代表大会制度下，决定权是宪法法律赋予各级人大的具有准立法性质的权力，集中体现为能够作出具有强制约束效力的决定决议。

从制度渊源上看，1954年人民代表大会制度建立之初，宪法就以明示方式列举了人民代表大会所享有的若干决定权，但在立法上明确重大事项讨论决定权这一表述则是1982年宪法。1954年宪法对全国人大及其常委会和地方人大决定国民经济计划等法定事项作了列举规定[1]。在宪法草案的报告中，刘少奇同志阐述了这些列举规定的立法取向：“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[2]彭真同志1980年在《关于地方人大常委会的工作》講话中，将地方人大及其常委会的主要职权概括为：第一，制定、颁布地方性法规；第二，讨论、决定本地区的政治经济文化教育卫生民政民族工作等重大事项；第三，人事任免；第四，监督本级政府和法院、检察院的工作[3]。彭真同志的表述对此后关于决定权的立法产生了很大影响。1982年制定的现行宪法除延续对各级人大审查批准国民经济计划等法定决定事项进行规定外，首次在对地方人大常委会职权规定的条文中，对重大事项决定权作出专门表述，即第一百零四条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。这一规定沿用至今，此后地方组织法则作了相应细化。可以说，这一条文构成重大事项讨论决定权的主要法律依据。

以上分析可见，对重大事项决定权的分析有必要区分应然与实然、学理与制度的层面，这样更利于检视宪法一百零四条的适用情况，更利于分析地方人大常委会行使决定权存在哪些亟需破解的难题，更利于确定什么是决定权行使应达到的目标状态。目前，理论界和实务界对此分析较少。本文以下分析沿用了这种区分的视角。

二、地方人大讨论决定重大事项的法制困境分析

职权法定是现代治理的基本逻辑，要求任何公权力的范畴界定和行权方式均应由法律明确规定，法无授权不得行使。但我国关于重大事项讨论决定权的立法存在含糊、笼统、宽泛等问题。

（一）权力性质模糊。从上文法理分析看，决定权是个界定清晰的准立法权。但宪法规定重大事项讨论决定权这一具体职权时，使用了“讨论”与“决定”相并列的表述，使得长期以来理解和把握立法原意到底是“决定权”“讨论权”，抑或“讨论”与“决定”兼而有之，一直存在含糊性。因为从性质上讲，讨论权即“议而不决”，对重大事项提出意见建议，类似监督权的性质，是一种附属性、常规性的权力，权力行使的程序也较为便捷。而决定权则具有创制性和强制性特征，作出决议决定的程序也相应地更为审慎、复杂。显然这是两种具有明显性质差别的权力，却被囊括在同一权目下，很容易造成权力定位、权力范围、行权方式和运行程序上的混乱。长期以来，理论与实务界在区分“议而必决”“议而可决”“议而不决”这3类事项上大作文章，实质上体现了理解和把握重大事项讨论决定权性质上的混乱。另外，如果“重大事项”之“重大”能够在宪法意义上被界定为全局性根本性问题的话，讨论权和决定权所指向的“重大”含义显然层次不同，“重大”的程度也不同，却放在同一权目下表述，存在语言歧义。同时，宪法法律对人大常委会行使监督权的规定相当宽泛，目前有关重大事项讨论的实践实际上均是监督权行使的范畴，在监督权外，实际上并没有必要另设讨论权，反而给极具权威性的决定权的界定和行使带来不必要的麻烦。现实中，还广泛存在将人大常委会就专门事项作出的决议决定区别为立法性决议决定和监督性决议决定的情形，实际上，也是对决定权的权属界定及其与立法权、监督权之间关系的含糊判断。在上文引述的1954年宪法报告中，对重大问题行使权力表述为“讨论并决定”，将“讨论”确定为“决定”的前置环节，而不是一种单独权能，这样的界定理论上更符合决定权的本质。

（二）重大事项范围不清。重大事项范围涉及厘清人大决定权和政府行政权边界的根本问题，从理论上讲应当遵循法定原则。但现行宪法第一百零四条规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。地方组织法第四十四条进一步细化表述为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。但这种涵盖广泛领域的笼统列举意义甚微，对厘清什么是应当由人大决定的重大事项，什么是应当由政府自主决定的重大行政决策这个关键问题并没有帮助。地方人大在界定重大事项范围时，主要将宪法、地方组织法、监督法、预算法、规划法等规定的法定事项列为重大事项范围，而对其他专项事项的界定则五花八门。中央有关文件总结各地实践经验，以列举方式明确了几项主要的应当分别由人大及其常委会决定的重大事项，对各地规范重大事项范围起到积极作用。endprint

（三）行权程序缺失。程序正义是现代政治运行的一项极其重要的原则，特别是立法机关、代表机关通过审议表决方式行使权力，更强调规则意识，需要通过详尽而明确的程序机制保障民主政治的有效运转，保障审议表决的过程取得政治正当性，得到民众认同。当前，人大及其常委会行使立法权和监督权的行权程序和工作机制都较为完善，有专门法律予以保障，但对重大事项决定权的行使，宪法法律均未作任何程序规定，再加上权力属性含糊，人大及其常委会作出决议决定，是否能参照立法或者监督的工作机制运作，也存在不确定性。实践中各地感觉行使这项权力无章可循，只能按照本级人大及其常委会议事规则和议案审议办理规定来操作，造成议题启动、审议等环节的随意性、盲目性大，直接导致了权力的虚化和弱化。中央有关文件首次对健全讨论决定重大事项协调机制、程序机制等作出富有操作性的规定，对推动重大事项决定权的行使具有重要现实意义。

三、加强立法规范和实践探索，推动落实人大决定职能

中央有关文件对重大事项决定权的内涵和外延予以进一步明确，提出行使权力的原则和重点，健全人大、政府协调衔接的工作机制，提升决定科学化民主化法治化水平，并保障决定决议落实，有效增强了人大行使重大事项决定权的规范化操作化水平。要认真贯彻落实中央有关文件精神，逐步加强对人大及其常委会行使重大事项决定权的立法规范，建立健全工作机制，积极推动实践探索，推动各级人大切实有效行使决定权。

（一） 完善重大事项决定权的立法界定，规范权力边界。从上文分析看，关于地方人大常委会的重大事项讨论决定权是由彭真同志提出，并在現行宪法第一百零四条予以规定。但这种将“讨论”“决定”并列的情形一定程度上导致了认定权力性质的模糊。因此，建议对宪法第一百零四条的把握回归到1954年宪法关于决定权的制度设计原意，将“讨论”确定为“决定”的前置环节，将来可考虑适时将此条文修改为“讨论并决定”，以免产生歧义，更准确凸显决定权的实质。在实践中，也可考虑将此职权概括为“重大事项决定权”，强调以“议而必决”为主，不必过多纠结于“议而可决”和“议而不决”等讨论事项，以体现决定权的根本性和权威性。

重大事项决定权与立法权、监督权不同的一点，是涉及与政府行政决策权之间的分界问题。因此，建议遵循职权法定原则，将来在立法上对重大事项范围予以明示列举规定，而不必设置笼统的重大事项条款。即在深入研究基础上，准确把握权力边界，明确将国民经济计划、预算草案及其调整、决算、城乡发展规划、荣誉称号等作为法定重大事项。而目前实践中各地在融资、民生、建设等方面项目，可囊括到计划或预算草案中，作为其中的专项审议表决项目，而不作为单列的重大事项。

（二）健全审议机制和工作机制，提高行权民主化科学化水平。重大事项决定权与立法权在创制性和强制约束力上比较相似，这决定了两者的运作规律和工作机制有一定参照性。行使好重大事项讨论决定权，同样要以提高决议决定质量为关键，以保障民主性和科学性为依归，以提高决议决定质量为关键。一要充分发挥人大代表和常委会组成人员作用。民主特征是人大行使决定权的权力来源和优势，行权过程要重视发挥人大代表和常委会组成人员作用，认真组织人大代表或常委会组成人员参加重大事项议案初审、调研论证等，深入研究了解情况，并将调研报告或者收集的意见印发常务委员会会议审议时参阅。要完善审议机制，提高会议审议质量，尽可能多采取联组会议形式，增强会议审议发言过程的公开度和正式性，推动提高会议审议质量。二要加强听证和论证工作，使得重大事项在初审和会议审议环节能够充分听取和吸纳民意。要改变组织论证会以闭门听取意见方式为主、随意性较大、专家意见质量参差不齐等情形，健全人大的听证和论证制度，建议借鉴美国国会专门委员会听证会的经验，探索以简易听证会方式经常性地召开小型听证会和论证会，增强会议的公开性、权威性和正式性，使论证会真正成为经常性的交换专业意见和凝聚各界共识的场所。如规定会议向外界直播，出席论证会具有到立法机关作证的效力，会议发言即为证词，发言记录经当事人签名确认后，作为人大常委会文件归档，并在人大网站予以公开。同时，依出席者所提正反意见形成的论证报告，作为参阅文件印发常委会及主任会议，或视情况提交主任会议审定。通过这些制度规范，提升人大工作中听证会、论证会的影响力，增强决定论证的透明度和质量。三要重视行权公开。监督公开是监督法明确的监督工作重要原则之一。基于重大事项决定权具有更强的创制性，建议立法时借鉴监督法的规定，在总则中对公开原则予以规定，并明确重大事项决定的年度工作计划、议题项目确定、审议意见、表决情况、决定文本以及政府执行决定的情况报告，均应向全体人大代表通报，并向社会公开。四要加强对决定决议实施情况的监督。除充分运用执法检查、听取和审议工作报告、专题询问以及代表视察、专题调研等形式对决议决定实施情况进行监督外，可参考国外议会开展跟踪监督的做法，探索在一些决议决定中明确规定政府应当定期将决议决定的执行情况向人大常委会报告。

（三） 积极推动基层实践，探索培育行使决定权的有效方式。从近期了解情况看，广东省一些地方人大常委会积极行使重大事项决定权，富有创新意义。（1）年度清单制。广州、惠州、珠海等市每年年初经人大常委会、市政府深入沟通，结合通过媒体向社会各界及市民群众征集的重大事项议题建议，确定人大常委会决定重大事项计划并列入常委会年度工作要点后实施，年中需作个别调整的由主任会议决定，推动常委会行使重大事项决定权纳入规范化轨道。这项制度创新已被中央有关文件吸纳。（2）民生项目代表票决制。2013年起，深圳罗湖区探索民生项目人大代表票决制，将每年的民生项目计划从政府工作报告中独立出来，交由代表在人代会上投票决定后执行。这种以人代会票决民生项目为主要内容的创新实践，被认为是基层人大行使重大事项决定权，推动“为民作主”到“由民作主”转变的有益探索，特别是浙江、重庆等地的经验，得到全国人大的肯定。与浙江、重庆经验相比，罗湖经验的最大特点是设置了较严密的初审环节，由区人大常委会组织部分人大代表及专家对政府初选项目进行充分的评估论证，初审结果提交大会表决。（3）人代会直接就代表议案作出决议。广州、中山、江门市人大组织代表深入调研论证后提出关于重大事项讨论决定方面的代表议案，经市人代会表决通过后交市政府办理。这些基层实践值得深入探索总结，推动不断激活决定权行使的主动性和有效性。

注释：

[1]1954年宪法第二十七条规定全国人民代表大会行使决定国民经济计划、审查和批准预算和决算，批准省、自治区和直辖市的划分以及决定大赦、战争和和平等问题；第三十一条规定全国人大常委会决定条约缔结、国家勋章和荣誉称号、特赦、戒严等；第五十八条规定地方各级人民代表大会规划地方的公共事业，并审查批准地方预算和决算。

[2]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（一）》，中国民主法制出版社2015年版，第214页。

[3]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第59～60页。

（作者系广东省人大常委会办公厅综合处副处长，法学博士）endprint