基层“微腐败”的危害与治理

方正

[摘 要]

城乡基层是治国理政的基础单元，基层“微腐败”的出现，侵蚀党的执政根基，严重影响党和政府的执政形象。因此，必须加强基层的党风廉政建设，促进法治观念深入基层，创新公众参与权力监督的模式，将清单式“微权力”与问责制度相结合，推动基层权力运行的有序化与透明化，构建良性的基层政治生态。

[关键词]

基层；微腐败；政治生态

[中图分类号] D232 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）10-0021-04

基层“微腐败”是由乡镇、村组等基层公职人员滥用公权力引发的腐败现象，在一些地方逐渐呈现出易发多发，量多面广的特点。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。[1]基层“微腐败”的权力主体级别虽低，贪腐事项虽微，但造成的危害性后果却不小。“微腐败”一旦成风，会对基层政治体系造成巨大破坏，严重阻碍基层社会治理现代化的推进。

一、基层“微腐败”形成的现实因素

由于基层事权相对集中，公共管理职能极具复杂性，基层行政体系往往成为“微腐败”的高发区。“微腐败”的多发、频发亦是基层政治生态恶化的最直接诱因。从社会治理实践进行考量，“微腐败”的滋生往往是由多方面因素共同造成的。

（一）部分基层领导权力观异化，权力寻租与民争利。权力动机是推动权力行为的内在动力，不同的权力行为会折射出掌权者不同的权力心理。扭曲的权力观会导致政治系统紊乱、公众利益受损，进而阻碍社会治理目标的实现，造成严重后果。在长期的基层治理实践中，部分基层领导干部经受不住诱惑，权力观发生异化，“有权不用，过期作废”的权力心理占据上风。在逐利心理的驱动下，将手中权力视为寻租工具，肆意与民争利，而忘记了身为党员干部所肩负的重大职责。不仅如此，基层贪腐行为往往具有一定的腐蝕性与群发性：部分基层领导干部为保证权力不旁落，构建以个人为联结点的圈际“保护系统”，拉拢并腐蚀上下级，由此层层扩展，引发更大范围的腐败，形成“塌方式”效应。

（二）自由裁量空间较大，缺乏有效监督。自由裁量权广泛存在于基层的社会管理实践中，其本质是为了保证社会管理活动的连续性和稳定性，“使行政机关能够审时度势、权衡轻重，从而灵活果断地解决问题，提高治理效能”[2]。但在基层的社会治理中，由于各地执行标准不一，权力界限模糊，自由裁量的空间相对较大。一旦基层领导干部价值导向出现偏差，就会公权谋私利。此外，对基层权力监督体系的不完善，无法有效发挥监督作用，如村廉勤委员会对村干部的监督以及社区居民监督委员会对社区干部的监督，在现实中形同虚设。

（三）法治观念淡薄、司法惩治轻缓。依法治理，归根结底依靠的是法律法规的权威性与稳定性，于社会公权力而言，“法有授权皆可为，法无授权不可为”方可为社会治理之常态。但在基层治理实践中，部分基层领导往往将人际关系、人情来往作为工作准则，法律观念淡薄。对长期治理过程中出现的“小错”通融，“小事”关照，“小礼”不辞，甚至在违法违纪之时，仍认为只是失于“小节”，于个人行为的危害性缺乏清醒认识。不仅如此，在对“微腐败”的司法惩治实践中，执法部门对“微腐败”的惩治也往往失之软、失之宽，判决轻缓，惩治不及时，甚至“搞无原则的迁就照顾，以批评教育代替组织处理”[3]，使得“微腐败”成为法律法规之“盲区”，导致“微腐败”进一步扩散频发。

二、基层“微腐败”对政治生态的危害

基层“微腐败”的滋生与风清气正的政治环境格格不入，是恶化基层政治生态的直接根源。净化政治生态，治理基层“微腐败”，需要对其危害性有全面清醒的认识。

（一）官场潜规则掩盖显规则，“圈子文化”侵蚀党的执政根基。相比于其他腐败行为，“微腐败”隐蔽性较强，常披着“人情”“交际”的外衣，以礼节礼貌为借口让受之者心安理得、习以为常。长此以往，导致政治风气逐渐恶化，基层廉洁实干的显规则不彰，营私结党的潜规则成风。拥有实干才能的基层干部受到排挤得不到提拔，而热衷朋党、投机取巧的官员反能得以重用。因利益结合在一起的官场“圈子”，往往也会转变为权权交易与权钱交易的场所，“在这种圈子里，圈子关系凌驾于组织纪律之上，甚至凌驾于党纪国法之上”[4]。这种“圈子文化”一旦形成，必将腐蚀健康的基层政治生态，侵蚀党的执政根基。

（二）行政信息传递不畅，损害群众切身利益。行政信息的传达通畅，信息内容的真实有效是维护群众利益的基本前提。部分基层领导干部为谋取私利，欺上瞒下。一方面对上级政府部门送报群众知情的虚假内容，影响政府决策的内容，另一方面对基层群众则隐瞒国家相关政策信息，以此侵占惠民利民的资金款项。国家的惠民政策，事实上成了“惠官”不“惠民”。行政信息的歪曲传递阻滞了整个政治系统的运转，使得基层社会治理效能大为降低，并从根本上损害了群众的切身利益，造成了严重危害。

（三）党政形象矮化，造成群众信任危机。“民心是最大的政治。”基层党员干部代表的是党和政府的形象，群众对党员干部的信任，亦是源于对党和国家的信任。但部分公职人员在接待群众的工作中“脸难看，事难办”，吃卡拿要，罗织名目，雁过拔毛，不仅消耗了基层群众对某些党员干部的信任，亦消耗了群众对党和政府的信任感。“相对于‘远在天边的‘老虎，群众对‘近在眼前嗡嗡乱飞的‘蝇贪感受更为真切。”[5]“微腐败”的频发矮化了党政形象，使得部分基层群众逐渐疏离党和政府，造成了干群间的信任危机。

三、“微腐败”治理路径分析

腐败“微小”也能成为滋生群体式贪腐的温床。“微腐败”破坏的是基层廉洁奉公的健康政治土壤，是基层政治生态中的“第一扇破窗”，对其放纵与姑息，往往引发“一窗不修，百窗皆破”的普遍危害。因此，对“微腐败”的治理必须从法律、制度、党风建设、权力监督等多维度同时进行，从根源上杜绝其滋生蔓延的土壤。endprint

（一）加强基层党风建设，形成以上率下、风正气清之政治氛围。良性的党风政风是政治权力运行的健康土壤。基层领导干部作为负责群众工作的“一线总指挥”，承担着重要职责，其政治价值观、政治理念以及工作作风对基层的政治风气有着直接的影响。基于此，肃清基层党风，必须将领导干部的作风建设作为重中之重。领导干部要持身守正，以身作则，发挥引领示范作用，通过层层带动，级级规范，激励基层领导干部讲原则、遵纪律、拒贪腐的廉洁实效工作作风，如此以上率下、上行下效，逐步形成风正气清的从政环境。

（二）清单式“微权力”与问责制相结合，推进基层权力运行的公开透明。由于基层公共服务职能的复杂集中，频发、多发、易感染、易扩散等特点使“微腐败”的治理面临多重困境，要将基层“微权力”关进制度的笼子里，需要以清单式“微权力”明确划分权力界限，严格规范权力运行的各个程序。以成都市武侯区为例，2016年，成都市武侯区制定《源头治理预防腐败重点项目考核评估方案》，明确建立起清单式“微权力”的考核评估制度，制定完整的社区公职人员的“微权力”清单，在武侯区的基层治理过程中，会有专门的评估考核小组，对每一个环节按照预设清单标准进行检验评估，尤其对问题易发的“薄弱处”、管理的“敏感点”进行重点审查，不足之处限期整改。通过实践，武侯区基层试点单位的工作作风大为改进，试点单位的群众满意率普遍在98%以上，基层单位的整体形象得到改善。清单式“微权力”的制度创新，在于将基层权力运行的程序透明化、规范化，权力运行有迹可查，有规可依，甚至具体到每一个步骤每一个公职人员，权力划分明确，为基层权力的运行提供了一种全新的问责范式。《中国共产党问责条例》的出台，进一步扎紧了问责的制度笼子，为基层清单式“微权力”的问责提供了可靠的制度保证。基层政府须借此东风，制定符合地方治理实际的问责制度，将清单式“微权力”与问责制度相结合，有效遏制基层权力运行中的不作为与乱作为，促进基层公职人员规范自身工作作风，增强自觉性，杜绝“微腐败”产生的制度根源，确保基层治理实效，为基层群众造福。

（三）利用“互联网+”，创新基层权力监督的公众参与模式。对基层权力运行的监督，需要充分发挥公众参与权力监督的主体作用。2016年，中国的网络使用人数达到7.31亿，总体网络普及率为53.1%，互联网技术的迅速发展，为基层权力监督带来全新的范式与新的机遇。首先，可以建立起基层政府信息数据库，保证居民对党和国家政策的充分了解，同时，建立县乡两级居民诸如人口、田亩、低保状况等基本信息的云平台，让基层群众对涉及切身利益的信息变动状况能随时核查。以四川苍溪县为例，2016年开始，苍溪县下辖各村村民可以通过网络的个人登录平台查看村务公开情况，对耕地补贴、低保发放等公开数据一览无余，若发现个人情况与通报数据不符，还可以通过登录平台向上级纪委反映情况。苍溪县通过互联网技术构建起基层反腐倡廉的“防火墙”，取得了积极成效，“及至2017年，县纪检部门共查处腐败案件324件，对腐败问题突出的8名干部进行处理，群众满意度广泛提升”[6]。其次，利用新媒体渠道，搭建政府与基层群众互动的网络平台。目前，我国多地政府均建立起包括官方微博、微信公众号等在内的新媒体平台，在建立之初便因其权威性与“官方认证”而得到广泛关注。但多數地方政府对新媒体平台的应用方式均比较单一，形式化大于实用性，未能充分发挥其效能。在权力监督层面，基层政府可以利用新媒体平台设置群众满意度调查，对涉及基层民生的重大项目与热点问题进行回应，对网络舆论关注的基层干部作风腐败问题及时公布调查结果等等，通过“政府-网络-公众”双向互动机制的建立，调动群众积极性，让公众真正参与进基层权力的监督体系中。

（四）加强法治教育，提高基层依法治理能力。法治是现代政治文明的核心内容之一，也是“微腐败”治理的有效手段。加强基层的法治教育，需要从多维度，以灵活多样的形式推进法治观念深入基层。一是要营造积极的法治宣传格局。基层各行政部门在法治宣传中应形成宣传合力，促进法治宣传的良好氛围。二是选树典型，对法治“先进社区”，“先进单位”进行表彰，发挥其模范带头作用。三是将法治社区、单位的建设作为基层领导干部的重要考核标准，让法治观念真正走进基层。四是利用新兴传播媒介，结合真实的案例，进行网络法治教育，让基层公职人员对相关法律政策以及具体的司法惩治有更清醒的认识，心怀敬畏。在实践上，“微腐败”的治理亦需要切实增强基层的法治水平。一方面要加强基层各级党组织科学执政、依法执政、民主执政的能力；另一方面要提高基层自治组织的依法自治能力，让基层自治组织带领人民群众严格按照基层自治制度与法律规范参与管理公共事务。通过基层法治教育与法治实践相结合，切实促进基层治理严格按照法律法规有序运转，压缩“微腐败”生存的制度空间，有效地防止“微腐败”的滋生蔓延。

四、结语

习近平总书记指出：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”[7]“微腐败”的滋生，侵蚀着党的执政根基，严重破坏了基层政治生态。净化基层政治生态，大力治理基层“微腐败”，需要建立行之有效的基层权力运行体系，从制度上保证公权力运转的有序公开，思想上推进法治观念深入基层，健全法律规范，严惩权力贪腐行为，创新基层群众参与权力监督模式，保证权力在阳光下运行，真正做到权为民所用，利为民所谋。如此，方可形成廉洁高效的基层工作作风，构建起风清气朗的良性基层政治生态。

参考文献

[1][5]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报.2016-5-3（01）.

[2]（美）弗兰克·古德诺.政治与行政[M].上海：复旦大学出版社，2011：55.

[3]张立新.官场“圈子文化”的危害与治理[J].中国党政干部论坛，2015（03）：108-109.

[4]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会二次全体会议上的讲话[N].人民日报.2013-04-16（01）.

[6]韩健明，苍溪.“互联网+”助力基层“微腐败”治理[N].广元日报，2017-07-06（03）.

[7]习近平.习近平论政治纪律——十八大以来重要论述摘编[J].党建，2015（8）：8-11.

本文系中央高校基本科研业务费项目“思想政治理论课体系创新与建设对策研究”（3232007308）研究成果

作者系东南大学马克思主义学院硕士研究生

责任编辑：周奕韵endprint