农民教育培训供给侧结构性改革及其实施路径

许兴苗

当前，农民教育培训存在着供需失调、质量不高等问题。需求侧管理方法导致在培训内容、层次、方式、周期和服务等方面有效供给不足，从而引发有效需求不足，影响了农民教育培训的效果。农民教育培训供给侧结构性改革势在必行。文章提出了农民教育培训供给侧结构性改革实施路径：从培训向培育、从政府主办向政府主办与市场调节并重转型；以有效供给为核心，改革农民教育培训评价体系，从效率导向向效益导向转变；创新农民教育培训“互联网+”行动，实施精准服务，创造新供给，实现农民教育培训的提质与增效。

2017年中央一号文件提出了要深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的要求。农民教育培训作为一项服务农业发展、农村繁荣的准公共产品服务，对推动农业供给侧结构性改革具有重要作用。刘剑虹率国家社会科学研究基金项目组对全国15个省（直辖市）100多个乡村约一万名农民进行了抽样调查，发现高达89.3%的农民没有参加过教育培训，参加过教育培训的农民有51.7%的人认为没效果，只有47.5%的人愿意或希望继续参加教育培训。可见，我国大规模开展的农民教育培训质量、成效均存在较大问题。从培训供给与需求的角度，深入研究长期以来我国需求侧管理思想主导的农民教育培训存在的问题，探讨解决路径，对推进农民教育培训事业健康发展具有重要意义。

一、对需求侧管理主导农民教育培训的审思

自中央做出建设社会主义新农村重大战略决策以来，各级政府、各类机构与社会团体积极组织或参与了大规模、大范围的农民教育培训活动，逐步形成了以政府为主的培训供给体系。农民教育培训是一种准公共产品服务，广大农民是“消费方”，他们的需求直接影响农民教育培训服务的供给。从目前的情况看，我国农民教育培训服务存在明显的需求侧管理特征。

需求侧管理方法主要体现在政府对农民教育培训市场的强力干预，通过货币和财政政策、加大投入、刺激消费，来扩大培训规模与范围。各级政府长期以来致力于促进农民教育培训产品服务的消费。这主要表现在三个方面：一是通过实施“绿色证书培训工程”、“农村劳动力转移培训阳光工程”、“新型农民创业培训工程”以及“新型职业农民培育工程”等项目，组织大规模农民教育培训活动；二是加大基层农村劳动技能培训学校（如市县职业技能培训学校、农广校、乡镇成校等）的投入，并鼓励高校与科研院所等办学力量参与农民教育培训；三是通过发行培训卷、全额或差额补助培训经费等方式，向社会培训机构购买培训教育服务，促进培训消费。

然而，农民教育培训需求侧管理的理念和实践，从一定程度上抑制了农民教育培训提供方在发展与完善培训服务产品上的积极性。为追求规模业绩或完成上级安排的任务，一些主办方缺乏提高培训质量或开发具有创新性、高适应性农民教育培训产品的动力，更倾向于“避重就轻”地开展一些所謂“短、平、快”（即时间短、成本低、见效“快”）培训项目。有些农民培训机构为完成任务，甚至出现严重的“摊派”生源现象。这些缺乏针对性的短期项目无法适应农民培训需求的多样性、持续性要求。需求侧管理方法导致的农民教育培训“有效供给不足”引发了“有效需求不足”，进而严重影响了农民教育培训的质量与效果。

二、农民教育培训存在的供给结构性问题

农民教育培训有效供给不足主要表现在内容、层次、方式、周期与服务等方面。

一是培训内容与农民实际需求不对接、甚至相互脱节。农民需要农业生产技术、市场营销技术、管理知识、创业技能等多方面的内容，而目前培训主要集中于农业种植、养殖生产技术方面，无法满足农民技能提高、素质提升以及农村社会经济发展的真正需求。

二是培训层次不合理。培训以初、中级层次的农业生产知识、技能为主，停留在传统种养殖技术层面，对新近发展的标准化、无公害农业生产技术以及农产品电子商务、网络营销等推动农业现代化、信息化发展的高层次内容涉及不多。这不利于高层次、高素质新型职业农民的培养。

三是培训方式不适当。农业生产经营技能具有实践性很强的特点，而目前农民教育培训主要采用面授方式，缺少实践性教学，严重影响培训效果。另外，在农民教育培训中推广互联网等信息技术力度不足，也使培训缺乏便利性、灵活性和延展性。

四是培训周期不合理。未能根据目标要求设定合理的周期，组织农民开展较长周期、相互衔接、可持续的项目培训。大多数培训定在1～2天，除去来回路上的时间，实际培训时间少之又少，农民学员在这么短的时间很难学到新技术、新知识。

五是供给要素、服务形式等结构失衡。首先，培训中高端讲师不足，且不少培训讲师缺乏实践经验；其二，培训教材建设滞后，教材类型、品种、层次结构不够合理；其三，农民教育培训主要由政府出资，较少采用市场调节。这不利于满足农民多样性的培训需求。一般政府项目完成，培训就结束了，这也影响培训的可持续性。另外，对农民教育培训内涵的理解局限于培训教学实施过程，忽略了前期需求调研对培训效果的重要影响与培训后续服务对培训成果落地的重要作用。

三、农民教育培训供给侧结构性改革及实施路径

农民教育培训供给侧结构性改革要在加大对农民培训资源投入的同时，继续从资金、税收、行政管制等方面放松对农民教育培训供给的约束，降低供给成本，解除对培训资源的供给抑制，着力解决农民培训供给结构性失衡问题。通过推动农民教育培训供给结构调整，扩大培训的有效供给，提高培训供给对农民培训需求变化的适应性，提高培训供给效率，提升培训效益，并依托“大众创业、万众创新”刺激新供给、创造新需求。具体来讲，农民教育培训供给侧改革要从培养模式、供给方式上进行转型，从培训资源开发、培训评价体系上进行改革，从实施“互联网+”行动、提供精准服务与创造新供给入手开展创新。

（一）转型

1. 从培训向培育模式转型

实现农民素质与技能提升培训目标，需要一个较长周期的培养过程。因此，应该从以下几方面实现培养模式转型：一是转变教育培训理念。从培训知识与技能转变为教育培训、规范管理和政策扶持并举，覆盖新型职业农民成长的全过程，为培育对象创造良好的成长环境和创业发展条件。二是转变教育培训方式。从推进办班到育人的转变，采用适应成人学习和农业生产规律的“分段式、重实训、参与式”培育，推广“一点两线、全程分段”的培训方式。围绕产业发展，以生产技能和经营管理水平提升为主线，实施分段集中培训、实训实习、参观考察和生产实践，实现产业周期全程覆盖。推行送教下乡模式，提高培育参与性、互动性，提升实践性。三是拓展培训教育内涵。将农民教育培训服务内容扩展到从农民学员需求与学情调查开始，涵盖教学过程、知识和技能转化、后续服务整个过程，进一步丰富农民教育培训内涵。当前实施的新型职业农民培育工程，实现了从培训向培育模式转型，取得了显著成效，充分说明了从培训向培育转型的必要性。endprint

2. 从政府主办向政府主办与市场调节并重转型

我国社会主义新农村建设的培训需求具有多样性、差异性、变动性、隐含性特征，农民教育培训呈现多层次、多类型、多样化的需求特点。而作为准公共产品的农民教育培训供给主要由政府提供，缺乏市場调节的重要补充，这势必会影响有效供给的形成。要实现农民教育培训的可持续发展，提升培训效果，必须由政府主办向政府主办与市场调节并重方向转变。这就要求在保证对基础性、区域性、产业差异性农民教育培训项目供给的同时，充分考量农民学员承受能力，积极引导与鼓励社会办学机构开展市场化农民教育培训。政府则可以采取资金补贴、减免税费等方式支持社会农民培训办学机构的发展。例如：浙江省推出的农民培训劵试点，让农民持政府发放的培训劵到指定培训机构去享受免费或优惠培训待遇。这种方式既发挥了财政补贴的效果，又保证了农民对培训项目的选择权，真正做到按需消费，提高了培训资源的利用效率。这种公益性、盈利性兼顾的方法，可以推动农民教育培训多元主体结构的形成。

（二）改革

1. 改革农民教育培训资源开发与投入方式

目前，农民教育培训主要由政府免费或优惠提供，农民为培训直接支付的费用相对较小，为培训付出的机会成本成为他们考量是否参与培训的主要因素。培训主办方要尽可能开发出更合适的农民培训项目或产品，提高培训的针对性，降低他们参加培训的机会成本。改革培训资源开发方式，实现从统一化、标准化培训项目课程向更适应农民需求的多元化、多样化、个性化培训课程资源建设方向发展。改革当前政府主办的培训资源投入方式，逐步向政府购买服务的方式发展。这可以充分发挥各类办学主体优势，调动其积极性、主动性，提升培训资源配置水平。

2. 改革农民教育培训评价体系

农民教育培训项目评价指标体系对农民培训项目开展具有导向作用。2014 年农业部办公厅印发《农村实用人才带头人示范培训考核管理办法》，对培训考核内容、考核办法、考核等次、结果应用等做出明确规定，对培训项目的实施起到了良好的指导作用。但是，不难看出，《办法》重视培训条件建设与过程管理的规范化，培训效果主要体现在培训规模与农民对培训实施过程的满意度上。国际著名培训评估专家柯克帕特里克指出，70%培训的失败是由于学员因为自身与环境的因素未能将培训中所学到的知识和技能及时应用到工作中去，没有促进知识和技能的转化。可见，农民教育培训效果并不仅仅体现在培训实施过程的绩效上，还受培训后续支持服务等因素影响。当前农民培训存在重效率与过程的规范性、轻后续服务与最终效果的倾向。这具体表现在主办方一般以培训数量规模等作为评价的主要指标，而忽视相对困难、周期较长的培训效益评价。通过改革与完善农民教育培训评价体系，加强对培训效益的评价，使评价更加客观、全面、有效，满足农民发展、农业增效的要求。农民教育培训评价体系的完善，有利于形成合理的培训项目层次体系，解决由于培训重教学实施轻后续培育环节的服务类型结构不合理问题。

（三）创新

1. 创新农民教育培训“互联网+”行动

实施农民教育培训“互联网+”行动，一方面能提高农民培训信息传播效率。由于农民教育培训需求的多样性与培训主体信息传播渠道效率问题，往往存在培训信息的不对称现象，造成供需错位。发挥互联网信息传播效率上的优势，提高培训信息传播的有效性，使农民的培训需求及时准确地提供给培训主办方，而农民教育培训信息又能及时传递给有相应需求的农民。另一方面又能提高农民教育培训内容传播效率。开发农民教育培训网络课程，将高水平、高质量的农民生产经营过程中所需知识技能，通过互联网进行高效传播，既能极大地弥补面授时间不足带来的问题，又能通过网上咨询答疑等，提供培训后续服务，逐步实现从农民培训向新型职业农民培育的转化。

2. 创新农民教育培训精准服务

针对农民教育培训存在的培训内容和需求脱节的问题，要以信息化、网络化、大数据驱动培训方式创新，完善农民教育培训运作模型，加强运行过程监控。通过需求的精准识别，流程的精准设计与实施、效果的精准评价、后续服务的精准对接等，满足农民个性化学习需求，提升培训供需的精准度，提高培训有效性。通过规范与优化培训过程服务与管理，提高培训质量，整合资源提供后续服务或增值服务，提高培训附加值。

3. 以创造新供给激活新需求

农民文化素质相对较低，对自身的需求认识与表达往往存在不够准确与深入的现象，这会造成培训供需错位。根据新供给创造新需求的理念，培训主办方应该不断创造新供给，激活农民潜在需求。在培训项目设计时，用新思维、新理念、新技术拓展农民的视域，激发农民的创新活力，使农民认识到发展的新方向与新领域，进而形成创新发展需求。例如，引导农民转变传统农业生产与农产品营销的观念，运用互联网思维与互联网信息技术，发展现代农业，实现农业发展与农村经济建设的转型，产生诸如休闲农业、虚拟农场、生态农业、观光农业等新发展方向。

总之，遵循“转型、创新和改革”的思路，实施农民教育培训供给侧改革，可以逐步解决在内容、类型、周期、资源投入与开发方式等方面存在的问题，实现农民教育培训的提质、增效，推动我国农业发展与农村经济建设的转型。

（作者单位：浙江经贸职业技术学院继续教育学院）endprint