官员晋升激励、媒体监督与地方政府财政安全

何玉++申浩

【摘 要】 地方政府官员晋升激励必然影响其决策和行为，进而可能影响地方政府的财政风险与安全。但这种影响能否通过其他机制来缓和呢？以2003—2010年间我国各省、自治区和直辖市政府为研究样本，探究地方政府官员晋升激励对地方财政安全的影响，并考察媒体监督机制能否缓和这种影响。结果表明，官员晋升激励与地方政府财政安全显著负相关，官员晋升激励越大，地方财政安全程度越低。而媒体监督机制对这种影响有调节作用，媒体监督可以缓和地方政府官员晋升激励对财政安全产生的不利影响。研究表明，中央政府应该优化官员晋升激励机制，避免官员晋升激励机制带来的不利影响。同时，应该有效发挥媒体监督等外部监督机制的作用，确保官员决策和行为符合中央政府的目标和意图。

【关键词】 官员晋升激励； 媒体监督； 地方财政安全

【中图分类号】 F812.7 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0050-06

一、引言

近年来，随着全球化进程的加快，国际经济体系面临着越来越多的风险，经济安全也已经成为国家安全的核心。财政安全作为国家经济安全最重要的组成部分，更是对国民经济社会发展至关重要。财政安全是一个国家或地区的财政处于健康运行、收支增长相对平稳的状态。在这种状态下，政府能以强大的财力提供社会公共服务和社会公共产品，能够应对各种各样的危机和风险。2016年11月国务院办公厅发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》明确指出，各省、自治区、直辖市政府对其举借的债务负有偿还责任，中央不实行救助。这表明中央政府不再为地方政府性债务“兜底”，地方政府财政安全问题的重要性日益凸显。然而，地方政府财政安全问题究竟受到哪些因素的影响？

影响地方政府财政安全的潜在因素可能非常多。而本文特别关注地方政府官员的决策和行为。因为在这些因素中，地方政府官员的决策和行为受到的关注度最高，这是因为地方政府官员的决策和行为一般都会通过财政行为表现出来，而且地方政府官员的决策和行为一直是国家治理的关键要素。研究表明，地方政府官员为了获得政治晋升机会都显得十分理性[1]。作为一个理性人，地方政府官员的决策和行为必然受到晋升激励机制的影响。中国现行地方政府官员晋升锦标赛的竞赛标准主要以经济的发展特别是以GDP的增长率为主[2]。这种官员晋升激励机制，一方面使得地方官员有强烈的动机去发展本地区的经济，实现利用官员晋升激励机制去发展地区经济的目标；另一方面，这种以GDP为主导的地方政府官员晋升激励会给地方政府财政安全带来严重威胁。

那么，是否有某种机制来缓和或者减弱地方政府官员晋升激励对财政安全带来的不利影響呢？笔者认为，外部监督尤其是媒体监督可能存在这种效应。因为媒体一方面可以直接对地方政府官员的不当决策和行为予以曝光，从而促进地方政府官员决策和行为的优化；另一方面，媒体也可以对审计人员予以监督，促使审计人员依法行使监督权力，降低地区的财政风险[3]。因此，本文将官员晋升激励、媒体监督及地区财政安全三者整合到一起进行研究。

本文以2003—2010年我国各省、自治区和直辖市为研究样本，结果发现，官员晋升激励与财政安全负相关，而媒体监督对这种负相关有弱化作用。还发现媒体监督和地区财政安全程度正相关。

本文有以下贡献：（1）与现有此类研究主要是定性研究不同，本文用实证研究方法考察晋升激励机制对地方政府财政安全的影响，并首次将媒体监督整合到一起进行考察，为地方政府财政安全研究提供了经验数据支持。（2）与现有研究主要从官员任期、交流、反腐败、更替、来源去向、年龄等方面研究地方政府官员决策和行为不同，本文从晋升激励机制来考察地方政府官员行为。发现地方政府官员晋升激励机制通过影响地方政府官员决策和行为进而影响地方政府财政安全，意味着中国现行锦标赛的晋升激励机制可能存在着不利影响。因此，本文可以为官员晋升激励机制的改革和优化提供理论指导。

二、现有文献述评与假说发展

（一）政府官员晋升激励与财政安全

财政是政府赖以生存和发展的基础，财政风险累积带来的财政安全问题会影响经济社会发展的方方面面。目前财政安全研究主要针对财政风险开展。自从财政风险矩阵的概念提出以来，众多学者试图从债务规模的角度去定义财政风险。他们认为财政风险与政府的债务规模密不可分，当债务的规模超过地方政府的承受限度时，导致政府出现无法偿还债务的风险就是财政风险[4]。另一些学者则从政府财政运行的角度去定义财政风险。袁庆海和潘虹等认为，财政风险是在未来的某个时间点，政府拥有的各种公共资源无法承担其完成公共事务的责任，从而导致社会的发展和稳定受到破坏的可能性。这些研究表明，财政风险的承担主体不仅是政府的财政部门，还是政府整体；不能仅用政府负债绝对金额的大小讨论财政风险的高低，而应以政府控制的资源与承担责任的支出比较来考虑财政风险；财政安全（风险）的主体不仅包括中央政府，还包括各级地方政府。但是目前对于财政安全（风险）的研究以国家层面的居多，而忽视了地方政府财政安全问题。实际上，由于房地产迅速发展导致的地方政府财政安全问题日益凸显[5]。地方财政安全问题日益影响国家政策的制定与出台。研究地方政府财政安全的影响机理及防范机制迫在眉睫。现实需求的迫切性激励我们研究地方政府财政安全问题。

我国是中央集权国家，现行政治体制的一个重要特性就是上级具有任免下级的权力[6]。周黎安[7]认为，上级政府通过晋升锦标赛来考核下级政府官员，获得优胜的官员将有机会晋升，但是竞赛标准是由上级政府制定。冯芸等[8]进一步发现，晋升锦标赛的竞赛标准主要以经济的发展特别是以GDP的增长率为主。现有研究几乎一致认为，以GDP为主的官员晋升激励对地方财政安全问题存在负面影响。地方政府官员晋升激励强度越大，就会越有充足的动力通过借债来发展本地区经济，进而加大地区财政风险[2]。朱英姿等[9]发现，以GDP增长为核心来考核官员的业绩会导致地方政府强烈干预当地的房地产市场。地方政府官员意图通过发展房地产行业来增加政府财政收入，这些行为可能会对地方财政安全产生不利影响。基于前文的分析，提出研究假设1。endprint

H1：政府官员晋升激励强度对地方财政安全有负面影响。

（二）媒体监督与财政安全

近年来随着民主法治化的加快以及国民素质的普遍提高，媒体监督受到了越来越多的关注。媒体监督作为社会监督的重要组成部分，在经济社会发展中起着重要作用[10]。现有研究主要考察媒体监督对上市公司和司法公正的影响效应。

近年来，众多学者开始关注媒体监督对公司治理的作用机理，探索媒体治理理論。研究表明，媒体监督对公司治理有显著影响，能够促进公司治理的优化[11]。其作用机理是先促使公司内部控制的改善，进而改善公司治理、降低公司违规的频率[12-15]，而且，随着媒体之间市场竞争的加强，传媒发展越好的地区，媒体监督作用更大[16]。

媒体监督不仅对公司治理有显著影响，而且对于国家治理的改善也至关重要。议程设置理论认为，新闻媒体通过重点报道某些问题或增加该问题的报道次数，从而影响大众对该问题重要性的认知，进而形成巨大的舆论压力，促使政府将相关问题纳入议事日程[17]。媒体监督也会显著提高政府对相关问题回应速度和回应质量[18]。张琦等[19]发现，媒体的声誉治理功能与信息中介功能促进政府预算透明度的提高，进而对地方财政安全有一定的保障作用。蒲丹琳等[3]发现，媒体监督对保障财政资金运行的安全有着积极的作用。新闻媒体可以通过监督政府审计部门的行为来维护地区财政安全。因此，提出研究假设2。

H2：媒体监督对地方财政安全有积极影响。

（三）政府官员晋升激励与媒体监督、财政安全

现有研究没有综合考察官员晋升激励、媒体监督和地方财政安全三者之间关系。笔者认为，媒体监督会对官员的违法违纪行为进行报道，对官员形成威慑，进而保障地方财政安全。媒体对地方政府主政官员的监督机制，会优化官员的决策和行为，使得他们不敢盲目追求经济的发展而增加当地财政风险。另一方面，新闻媒体的负面报道会依托社会问责机制和问题识别机制监督主政官员的决策和行为进而影响地方政府的财政安全。虽然以GDP为主的经济发展会提高官员的短期业绩，但是一旦出现地方财政风险加大的负面报道，在声誉机制的作用下，官员会放弃短期的利己行为转而追求长期的政绩收益，会更加重视地方政府财政安全。因此媒体监督可以缓和地方政府官员晋升激励对财政安全产生的不利影响，即媒体监督对官员晋升激励与地方财政安全之间的负相关关系有抑制作用。于是，提出研究假设3。

H3：媒体监督能够缓和官员晋升激励对财政安全的不利影响。

三、样本和研究方法

（一）样本选择与数据来源

本文选取我国2003—2010年各省级地方政府作为研究样本，从《中国财政年鉴》和中国国债协会网站统计数据库获得财政风险的数据。政府审计效能数据、政府审计范围的数据来自《中国审计年鉴》，预算软约束和政府内部财政分权程度数据来自于《中国财政年鉴》，GDP增长率等其他数据来自《中国统计年鉴》。媒体监督的数据来源于中国知网《中国重要报纸全文数据库》，采用全文搜索，以财政风险和各个地区名称作为检索词，手工整理每一年度重要报纸对各地区财政风险情况的报道数量。所有连续性变量均采用Winsorize方法处理。

（二）研究变量

1.被解释变量——地方政府财政安全

财政安全的衡量非常困难，国内外学者对财政安全的衡量多是从国家层面进行。对于地方政府财政安全的衡量，国内外学者的研究非常有限。基于我国的国情和财政现实状况，本文参照刘雷等[20]构建的地方政府财政风险指数来衡量各省、自治区和直辖市的财政安全程度。

2.解释变量——政府官员晋升激励

关于官员晋升激励的衡量指标有很多，但大多数学者还是以GDP来衡量官员的晋升激励。周黎安[7]认为地方政府官员主要是通过经济增长竞争来获得晋升机会，地方政府官员晋升激励强度越大，越有动力拉动地区经济增长，地区GDP增长率也越高。钱先航等（2011）综合各方面因素构造了以GDP增长率、财政盈余与失业率为基础的官员晋升激励综合指数。朱英姿等[9]在衡量官员晋升激励时基于GDP的增长率构造了一个单项晋升激励指标。蒲丹琳等[2]则直接用实际GDP的增长率来衡量官员晋升激励。综合以上研究，笔者决定用最具有代表性的GDP增长率来衡量官员的晋升激励。

3.控制变量

影响地方政府财政安全的因素较多，譬如：政府的双向分权（包括政府向市场的财政分权和政府内部财政分权）（徐霜北，2008）。蒲丹琳[2]认为地方政府在面临预算软约束的情况下，有进行过度借款的动机，会影响当地财政安全。参照现有研究，控制变量主要包括政府审计发挥的效用、政府审计实施范围、地区人口规模、地区人口素质、老年化程度、所在地区政府向市场分权的程度以及政府内部财政分权程度和预算软约束等。具体的变量计量规则如表1。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计

从表2可以看出，财政风险因子最高为0.1364，最低为0.0059，平均值为0.0463，最大值和最小值之间差异很大，说明地区间财政风险差异较大，但从全国整体看，地方政府财政较为安全。各地区的GDP增长率有很大差距，这符合我国实际。各地区媒体报道财政安全的篇数最小为0，最大为53，这说明各地区媒体对财政风险的报道有很大差别。AUDIT最大为0.8571，最小为0，平均值只有0.3569，这说明各地区审计机关发挥的效能整体偏低。

当将样本分成东部和非东部地区的两组进行均值比较分析时（见表3），笔者发现，东部地区和非东部地区自变量GDP和MEDIA的均值有显著不同。东部的GDP增长率显著低于中西部地区的GDP增长率一个百分点。出现这种情况的可能原因在于：第一，东部地区GDP的基数较大，所以GDP增长率相比中西部GDP增长率来说较低；第二，自2005年以来，中央对区域经济结构的调整，当调整结构受到的实惠越大时，东部地区官员会选择相对降低本地区的经济增长目标去享受优惠。还发现，东部地区财政风险报道次数的平均值显著高于中西部地区媒体报道的次数。这表明东部地区媒体监督的强度显著高于中西部地区。endprint

（二）相关性分析

表4表明，无论是Person相关系数检验还是Spearman相关系数检验，地区生产总值增长率与财政风险系数都是正相关，说明官员晋升激励越强，地区官员越会通过发行债券来筹集资金等方式去拉动GDP的增长，地区财政资金就越不安全。媒体报道篇数与地方财政风险显著负相关，LGFS越低说明财政安全程度高，这与本文的假设一致，媒体报道的篇数越多，地区财政安全程度就越高。GID與LGFS的相关系数为负，且P值很小，说明政府内部分权程度越高，地区政府的财政安全程度越高。同样的BUD与LGFS的相关系数为负，且P值很小，说明政府预算软约束越高，政府的安全程度越高。有些自变量之间的相关性系数大于0.5，本文用VIF做了多重共线性的检验。VIF最大为4.15，且各解释变量VIF都不大于5，说明各解释变量间不存在严重共线性。

（三）模型回归结果与分析

本文对两个实证模型采取面板数据的处理方法，根据Hausman检验结果，模型1、模型2和模型3均采用固定效应。面板数据回归结果如表5所示。

可以看出，GDP与LGFS有显著的正相关关系，即官员晋升激励越强，就越有动力滥用财政资金去拉动GDP的增长，进而影响当地的财政安全。从模型2中可以看出，MEDIA与LGFS回归系数显著为负，表明媒体监督与财政风险显著负相关，即媒体的监督作用越强，下一年地方的财政风险就越小，说明媒体监督能有效保护地方财政安全。从模型3的回归结果中可以看出交互项GDP×HIMEDIA的系数显著为负，这说明当同时考虑官员晋升激励和媒体监督对财政安全的影响时，媒体监督能够弱化官员晋升激励对财政安全的不利影响，假设3成立。

在对原始数据进行整理的过程中，发现各地区的GDP增长率和媒体监督的数据有很大的不同，因此采用分组回归分析法分地区（东部、中西部）进行回归检验，以考察不同地区的官员晋升激励和媒体监督对地区财政安全的影响是否有显著不同。回归结果表明，在东部经济发达地区GDP增长率与地区财政风险系数不显著相关，而中西部地区GDP增长率与地区财政风险系数显著正相关，这是由于自2005年以来，中央对区域经济结构的调整，当调整结构受到的实惠越大时，发达地区官员会选择相对放缓辖区的经济增长目标。同时可以看到各个地区媒体监督都对财政安全有显著的负相关作用，这说明媒体监督对全国各个地区都能发挥监督作用，这与本文的假设一致。由于篇幅限制，不在文中一一列举。

1.稳健性检验

将主模型中衡量官员晋升激励的指标GDP增长率替换成固定资产投资增长率（FAI），模型中的其他变量不变来进行稳健性检验，实证结果表明，官员晋升激励与财务风险因子显著正相关，这说明官员的晋升激励越强，地区的财政风险也就越大；与此同时，官员晋升激励和媒体监督的交互项虽然不显著但是接近于在0.1上显著，且符号为负，这说明媒体监督对官员晋升激励与财政安全的关系有重要的减弱影响，这与本文的研究结果一致，说明实证结果具有稳健性。由于篇幅限制，不在文中一一列举了。

2.内生性分析

官员晋升激励和媒体监督与财政安全之间可能存在潜在的内生性问题。本文在主分析中采用滞后一期的面板数据来解决内生性问题。为了进一步解决内生性的问题，本文采用格兰杰因果检验方法来考察官员晋升激励和媒体监督与财政安全之间的因果关系。在主分析回归模型中的右边添加上期财政安全变量（L_LGFS），即控制上一期的地方财政风险因子，其余不变。格兰杰因果关系检验结果发现，官员晋升激励与媒体监督依然与地方财政风险因子显著相关，这说明官员晋升激励与地方财政安全以及媒体监督与地方财政安全存在显著的单向因果关系。因此，前文主回归分析中的结果不受内生性的影响。版面所限，不再列示。

五、结论与局限性

本文考察官员晋升激励、媒体监督和财政安全三者之间的关系。以2003—2010年间我国各省、自治区和直辖市政府为研究样本，实证分析了官员晋升激励对地方财政安全的影响，并考察了媒体监督机制对这一关系的影响。研究结果表明官员晋升激励对财政安全有显著的影响，官员晋升激励越强，地方的财政风险就越大。因此，中央政府应该改革和优化现行官员晋升激励机制，避免官员晋升激励机制带来的不利影响。研究还发现媒体监督对官员晋升激励和财政安全的正相关关系有抑制作用，即媒体对当地财政风险报道越多，地方财政安全程度越高，这表明媒体的监督对监督地方的财政行为和维护地方财政安全有重要的作用。因此，应重视媒体所发挥的监督作用，借助媒体来监督地方政府官员决策和行为，确保官员决策和行为符合中央政府的目标和意图，提高地方财政安全程度。

本文的研究局限性主要体现在以下两点：首先，衡量媒体对地区财政安全的监督主要是通过报纸而没有考虑自媒体等其他形式的媒体监督，特别是随着微博的兴盛，自媒体监督已然成为媒体监督的主力军，但是由于自媒体监督的数据可得性较低，因此这可能会对结果有一些影响。其次，主要是以省、自治区和直辖市为主体，无法衡量基层地方财政安全，基层财政安全的问题也许更为突出，且基层媒体监督的力度也不够，有可能会出现当地的媒体监督都是在省会城市和中心城市，但是这个局限暂时无法解决，尽管本文适用于省、自治区和直辖市，但是就此推断基层政府也有类似结论则需谨慎。因此，未来的研究可以从扩展媒体监督这一变量的衡量方法、媒体监督与财政安全关系的适用区域范围等角度进行研究。

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