行政事业单位预算管理问题研究

孙敏华

【摘 要】近年来，随着新预算法、新行政事业单位会计制度等一系列法律法规制度的改革，使得行政事业单位预算管理必须及时适应新政策进行调整。本文介绍了行政事业单位预算管理的现实意义，分析了现阶段行政事业单位预算管理中存在的主要问题，并结合行政事业单位预算管理实践的基础上，提出优化预算管理工作的具体对策建议。

【关键词】行政事业单位；预算管理；预算监督

一、行政事业单位预算管理的现实意义

行政事业单位作为向社会大众提供公共服务的中坚力量，在改善和提高人民群众生活水平、促进经济社会协调发展等诸多方面发挥着日益重要的作用。在目前强调提升国家治理能力与水平的背景下，做好行政事业单位预算管理工作，对促进政府职能转变、提高公共服务质量和效率具有重要的现实意义。具体表现为：

1.有助于加强财政科学化与精细化管理水平

改革预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，是财政科学化精细化管理的要求，也是政事业单位改革的需要，有助于完善现代公共管理制度。

2.有助于推进国家治理体系现代化

党的十八届三中全会作出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部署，并把财政提升到国家治理的层面。预算管理作为财政工作的中枢，建立与新预算法等法律法规相适应的行政事业单位预算管理制度，对于优化资源配置、推进国家治理体系现代化、实现国家长治久安具有重要意义。

3.有助于建设高效廉洁政府

行政事业单位预算作为整个国家的政策风向标，明确了政府开展各项工作的范围和方向。通过强化行政事业单位预算管理促进依法理财、科学理财、理财惟公、理财惟实，提高政府执政能力和办事效率。在现实工作中如果能够实施以“预算公开”为首要任务的预算管理制度，可以真正打造出高效、廉洁的政府，最终推动社会主义政治文明与和谐社会建设。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

1.预算意识淡薄

行政事业单位对预算管理重视程度仍然不足，仅仅认为预算是为财政部门完成的工作，并未将预算管理纳入本单位核心工作，很多行政事业单位未建立起预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者有机衔接、相互制衡的现代预算制度。由于预算法制观念较为薄弱，在实践中明显轻预算编制、重执行签付，导致预算编制工作缺乏实际效果。

2.单位预算管理体系不健全

通過情况下，由于预算编制时间紧、任务重、涉及表单多达十几张，单位前期准备以及论证均不充分，常常是财会人员闭门造车，按上年数拼凑而成，直接导致预算项目粗放、编制粗糙、随意性大，直接影响预算管理的约束力和执行力。而且，在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调不够充分，财会机构与其他内设机构缺乏有效沟通，导致预算管理与部门职责、资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节，难以准确反映单位的实际状况。

3.预算执行缺乏执行力

首先，行政事业单位在预算执行过程中仍然存在未严格按照人代会通过、财政批复的预算安排单位年内收支的现象，还是存在一定数量的超预算支出、随意追加调整等问题，严重影响预算的硬性约束。其次，单位没有及时分析预算执行中的具体情况，部门间沟通不畅，如跨年支付项目经常出现一年内全额安排，使得预算执行进度与序时进度偏差较大。然后，预算指标分解批复不合理，导致单位各内部机构和下属单位财权与事权不匹配，影响其履职和财政资金使用效率。最后，决算与预算脱节，编制口径不一致，为通过决算系统内设公式随意调整实际支出甚至是年初预算的功能分类和经济分类，使得决算报表既不完整也不准确，在决算中发现的问题也没有在下年预算中及时修正，导致预算管理效率低下。

4.缺乏有效监督与考核机制

行政事业单位仍缺乏行之有效的内部控制制度、制度建设不健全等问题。单位未充分考虑内部牵制体系、缺乏内部监督，又不主动对外公开预决算加强外部监督，预算评价机制不完善，评价结果不当或评价结果缺乏应用，难以发挥绩效评价作用，预算管理缺乏有效监督，在一定程度上影响财政资金额使用效益。

5.专业预算管理人员队伍建设不够

行政事业单位特别是基层单位由于人员少，岗位兼职较为普遍，常常存在一个人身兼数职情况，内部监督制衡机制不易建立。由于曾经有段时间推行国库结算中心代理预算单位记账，使得部分单位无专业会计人员，受编制招录等限制，只能由办公室或新近人员兼岗，人员缺乏专业知识、甚至都没有会计证，勉强充当报账员，预算、出纳、会计、决算一人兼岗且调动频繁，严重影响了行政事业单位预算管理的质量。由于专业人员配备不足，也使得以“制衡性”为核心内控制度形同虚设，未能在单位内部部门管理、职责分工、业务流程等方面形成有效的相互制约和相互监督体系。

三、加强行政事业单位预算管理的对策建议

1.增强预算法治意识

全体员工是预算的具体执行者，只有全体员工的参与和配合，预算编制质量才能得到保障，也才能真正解决预算与业务“两张皮”现象。单位全体都必须深刻领会新预算法的精神实质，严格以新预算法为从事预算管理的准绳，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。硬化预算是对政府支出的约束，新预算法明文规定：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。”行政事业单位在预算管理实施过程中必须坚持厉行节约，牢固树立预算法定观念，非经法定调整程序，任何单位不得变动；牢固树立公众监督意识，按规定进行单位预决算及三公经费公开，接受公众监督，让单位在阳光下运行，从而提升政府行政决策水平、管理能力和执行效率。

2.完善单位预算管理体系

完善行政事业单位预算管理体系必须建立健全部门预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，合理设置预算业务管理机构或岗位，明确职责权限、授权审批程序，建立内部机构之间和下属单位之间沟通协调机制和预算执行分析机制。行政事业单位领导班子是本单位预算的决策机构，预算决策属于本单位重大决策，应由本单位领导班子集体做出，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。行政事业单位应根据上年度预算收支执行情况、下年度的发展规划、年度工作计划、重点工作任务、定员、定额标准等为依据来综合考虑编制年度经费预算草案；为实现可持续性发展，在编制下年度部门预算的同时，同步编制部门往下的滚动财政规划，建立跨年度预算平衡机制。努力提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，保障政府施政目标的实现，加强政府和财政中长期规划的约束能力，从制度上建立实现国家和地方政府中长期目标的财政保障机制，实现财政预算和政府中长期规划目标的有机结合。endprint

3.强化预算执行执行效力

预算执行需要及时地分析预算执行情况，并根据差异大小和性质采取对应的控制策略和控制措施。预算执行、分析与控制是实现预算目标的关键，也是行政事业单位管理工作的中心环节。加强预算执行管理，强化预算刚性。严控预算调整事项，提高年初预算到位率，年度预算执行中原则上不再追加预算。对预算执行进度缓慢或预计年内难以执行的资金，及时调整用途，避免资金沉淀，提高预算执行的均衡性和规范性。建立预算动态评估清理机制。财政部将每年选择部分中长期支出政策或重大项目进行滚动评估，评估结果作为安排预算和调整支出政策的重要依据。部门也应建立类似的评估清理机制，取消政策目标已实现或不再具备实施条件的项目；调整条件形势变化、未达到预期效果或支出标准不可持续的项目；整合投向趋同、交叉或政策碎片化的项目。重视部门预算的编制、审核和公开，并对决算加以分析运用，通过决算与预算的对比，及时发现问题，在下一年预算编制时进行修正，从而不断提高预算的准确性。

4.实施有效监督与考核机制

首先，行政事业单位应当建立以内控部门、内部监督部門、财会部门、各职能部门有机衔接的内控体系，完善单位内部预算监督，实现数据库全方位管理，从预算项目申报、编制、审核、批复、下达、执行、动态监控、决算、分析全方位监控单位运行。同时完善外部监督，鼓励社会第三方参与单位内部控制建设从而形成单位内外部控制建设的合力。其次，探索实施绩效预算管理，按照建立全面规范、公开透明的政府预算管理制度要求，坚持和完善预算编制、执行、监督等不相容岗位相互分离、相互制约的预算管理机制，以规范的绩效预算管理结构为基础、预算项目库为载体、绩效管理为主线，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制。最后，加大人大对预算的监督，做到凡支出必有预算，凡预算均需人大审批。及时向人大汇报预算方案、预算执行、决算、审计评价等各类事项，让单位时刻运行在人民的监督下，提高财政资金使用效益，有力保障地区民计民生，推进地区经济发展。

5.专业预算管理人员队伍建设不够

探索建立与预算管理制度相适应的财政支持和人员编制管理制度。重视预算财务人员专业化建设，创新行政事业单位财政经费与人员编制管理，推动行政事业单位改革不断深化，协调编办人事部门，加强行政事业单位财务部门的设立，配备符合内控要求的专业财会职数，建立健全财会岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。严格按照财政财务管理规定，不相容岗位相互分离，实现关键岗位工作人员年训、适岗评价和限期轮岗机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线，自觉依法依规来履职，维护资金安全。

参考文献：

[1]吴扬.对完善行政事业单位预算管理的探讨.行政事业资产与财务，2014.（30）.

[2]李媛.事业单位财务管理的科学化与精细化趋势分析.经济，2017（1）.

[3]叶霁.行政事业单位预算管理中存在的问题与对策.会计师，2014（8）.endprint