论我国特大城市空间拥挤的制度根源与治理路径<br/>——基于空间政治的视角

论我国特大城市空间拥挤的制度根源与治理路径
——基于空间政治的视角

2017-10-24刘仁忠

湖北社会科学 2017年9期

李宏，杨桓，刘仁忠

（1.华中师范大学城市与环境科学学院，湖北武汉 430079；2.西南交通大学马克思主义学院，四川成都 611756；3.华中师范大学马克思主义学院，湖北武汉 430079）

论我国特大城市空间拥挤的制度根源与治理路径
——基于空间政治的视角

李宏1，杨桓2，刘仁忠3

在我国，特大城市空间拥挤的实质是城市高度极化所导致的空间紧张，表现为交通拥堵、住宅和绿地等生活空间分配不合理、教育卫生等公共资源紧张等。该现象的产生有着深刻的制度根源。作为一种突出的“城市病”，空间拥挤问题的解决要求我们不仅要从改善城市规划和发展公共交通等技术层面努力，更要从战略的层面改革我国城市管理体制，构建科学的城市综合治理体系，处理好政府主导与社会发展的关系问题，通过“智慧城市”建设实现特大城市的空间优化和科学发展。

特大城市；空间拥挤；制度根源；治理路径

空间拥挤是特大城市发展所面临的重大问题之一，具体表现为日益严峻的交通拥堵和空间资源紧缺。在我国，空间拥挤的实质是城市高度极化所导致的空间紧张。一方面，特大城市极度膨胀，城市发展呈现“大者愈大”的趋势，城市体系马太效应日益明显；另一方面，城市空间拥挤程度日益严重，资源高度集中，社会发展不堪重负。”这种现象不仅严重影响着人们的生活质量,更严重阻碍着经济社会的科学发展。2015年底召开的中央城市工作会议指出，城市发展要统筹空间与规模结构，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题。作为一种突出的“城市病”，空间拥挤问题的解决要求我们不仅要从改善城市规划和发展公共交通等技术层面努力，更要从战略的层面改革我国城市管理体制，构建科学的城市综合治理体系，实现特大城市的科学发展和结构优化。

一、国内外学者对于城市空间拥挤的论述

在国外，西方国家大城市发展中所暴露出来的种种弊端，使众多有识之士开始意识到正视城市空间问题的必要性。恩格斯对住宅问题的论述揭示了社会制度的空间性存在，并引发了后来西方学者关于城市空间问题的关注。法国学者列斐伏尔出版《空间的生产》（1974）一书，第一次将政治问题与空间问题的思考结合在一起，开创了空间政治理论的先河。他认为空间是政治性的，并且存在着一门“空间政治学”。随后，城市学家卡斯特尔和苏贾等城市学家从空间的角度对城市问题进行了研究。他们都认为，城市空间拥挤问题在很大程度上是对于城市空间的管理和配置问题，应当从空间管理角度寻找解决方案。贝里认为，城市空间拥挤问题的根源是城市内部的居住方式以及经济社会模式的问题，只能通过经济社会方面的改革来解决城市空间问题；卡塞列则指出，对于城市空间拥挤问题的解决应当通过对城市居住格局和空间分异、城市土地市场及其利用、城市人口及其流动等方面的改革来进行。

西方学者关于大城市空间拥挤的探索，从改善社会结构和克服城市化过程中的弊端的角度论述了城市空间拥挤问题的缓解路径。他们的研究一方面显示了城市空间概念的丰富，另一方面说明了空间问题的研究呈现出多学科交叉研究的趋势。然而，西方学者更多的是从直观的技术层面进行论述，其目的不在于从根本上改造社会政治制度。

与西方发达国家相比，我国特大城市的空间拥挤问题尤为突出。一批研究城市问题和空间问题的国外优秀研究成果译介引进后，极大地开阔了我国学者的视野，一部分以城市空间为研究对象的应用性成果陆续面世，提出了许多缓解城市空间拥挤的措施。主要在以下几个方面：

一是通过扩大城市空间规模，缓解空间压力。长期以来，我国的城镇化建设在很大程度上是通过把农村土地向城市集中来实现的。一些学者认为，在区域竞争越发剧烈的形势下，如果不扩大中心城市规模，不但难以明显提升区域发展的竞争力，而且还会在区域发展中逐步“边缘化”。应当说，空间规模的扩张是大城市发展的必然结果，具有一定合理性；但盲目的“摊大饼”式的发展导致的问题也不容小觑——城市发展“大者愈大”的现象越发严重，特大城市人满为患，中小城市人烟稀少，空间利用不足。

二是通过先进技术的运用提升空间使用效率。对于特大城市而言，长期面临空间资源紧缺和交通拥堵等现象，催生了空间利用技术的成熟，道路、交通工具及交通布局得到持续改进,大批新技术投入使用，城市总体规划不断更新。专注于中国城市问题的荷兰学者何新城认为，中国城市空间供给效率极低，因此迫切需要通过新规划和新技术的运用提高城市空间的利用率。但由于城市变革的剧烈性，新技术的运用对于缓解空间拥挤往往作用有限。

三是通过户籍制度控制人流和物流强度，减轻特大城市空间负荷。目前，我国特大城市陆续出台了一系列缓解空间负荷的措施，主要包括户籍人口控制、车辆控制等措施（限购、单双号限行、车辆排量、外地车辆限制等）。然而，这种措施虽然从行政指令上放缓了城市规模的扩大进程，缓解了部分交通拥堵问题，但效果有限，仍然“治标不治本”，而且妨碍了部分市民落户、购买汽车的合理需求。

四是通过包括产业结构和城市空间结构调整在内的局部改革来缓解城市空间压力。一些学者强调通过产业结构调整和城市空间布局调整，将部分产业从特大城市转移出去的方式解决问题。虽然局部改革从一定程度上缓解了空间拥挤的程度，但仍然无法从根本上改变城市空间拥挤的整体格局。

总的来说，在探索城市治理方面，学者们的论述把握住了城市发展的规律，对于推进当前正在进行的特大城市建设和城市治理提供了理论资源，但在两个方面尚显薄弱：一是对于空间拥挤现象背后的体制和制度因素缺乏深刻的认识；二是对于城市空间的综合治理还缺乏有力的论证分析和系统性的研究，在指导实践方面还较为贫乏。

2011年我国城镇化率首次突破50%关口，2015年达到56.1%，它宣告了我国由“乡村社会”向“城市社会”的转型。然而，由于人口规模庞大和特殊的城市管理体制，城镇化率的上升带来了特大城市的交通拥堵和空间拥挤，而且这种现象作为一种常态在相当长时间持续下去。2014年国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出“优化城市空间结构和管理格局”，“按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境”，为我国特大城市的治理提出了明确的目标和更高的要求。

笔者认为，城市空间拥挤问题不仅是交通技术和城市规划技术问题，更是体制与制度层面的问题。因此，本文旨在着力分析我国大城市交通拥堵和空间拥挤的制度和体制原因，为我国的城市治理理论发展提供新的视角；应用价值在于通过对我国若干特大城市的空间结构、资源配置和社会管理等问题的考察，探索符合国情的城市综合治理体系，从而提出从制度上缓解城市空间拥挤的方案，为国家和地方政府的决策提供事实和理论依据。

二、我国特大城市空间拥挤的基本现状

空间拥挤是指在一定空间范围内人口密度过高导致个体享有的空间资源不足的现象。空间拥挤不仅意味着物理空间的供应不足，同时也意味着这部分空间能够供给的资源不足。就特大城市而言，空间不足表现在交通拥堵、住房资源分配不合理和教育卫生等公共资源紧缺等方面。

2014年11月20日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准。根据新标准，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。根据第六次人口普查数据，我国城区人口500万以上的特大城市与超大城市主要是：北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉、成都、南京、杭州、沈阳、西安、郑州、哈尔滨、青岛、苏州；[1]其中，前六个为超大城市。这些特大城市是全国或者区域性中心，普遍存在严重的空间紧张问题。

（一）交通拥堵日益严峻。

近年来，小汽车保有量飞速增长，在提高人们的生活质量的同时，也导致了严重的交通拥堵。目前，交通拥堵已经成为困扰特大城市发展的顽疾。

交通拥堵已经成为特大城市发展面临的首要问题。根据著名汽车行业企业高德公司发布的《2015年第二季度中国主要城市交通分析报告》，其中对2015年第二季度特大城市（超大城市）交通拥堵情况排名（如表1所示）：全国重点城市拥堵排名北京居首，其他国内十大堵城依次为上海、济南、杭州、重庆、哈尔滨、天津、南宁、石家庄、武汉。各大城市交通拥堵形势十分严峻，机动车数量增长过快，警力严重不足，交通拥堵已经严重阻碍了城市的发展和宜居城市的建设。交通拥堵不仅带来严重的不舒适性，更降低了城市生产效率，增加了安全隐患。

表1 2015年第二季度特大城市（超大城市）交通拥堵情况排名[2]

其次是停车位紧缺。截至2016年6月，全国汽车保有量1.84亿辆。初步测算，汽车保有量年净增约1900万辆。但目前我国大城市小汽车与停车位比例为1： 0.8，中小城市为1： 0.5，而发达国家为1：1.3。国家发改委提供的数据显示，目前我国停车位缺口超过5000万个。[3]以郑州市为例，近10年来，郑州市机动车保有量年平均增速超过10%。截至2016年6月，郑州市汽车保有量达近254万辆。按照国家标准，百辆汽车停车位需达到35至45个。[4](p173-175)按照郑州市区254万辆的保有量计算（这还并未把每日大量涌入的外来车辆考虑在内），至少需要98万个停车位。但实际上，根据规划局的统计数字，目前郑州市共有停车位73.67万个，缺口高达25万。没有停车场，导致车辆乱停乱放现象严重。车辆停靠占用大量非机动车道及人行道空间，如此一来非机动车和行人只能走在机动车道上，不仅增加了拥挤的程度，也带来了严重的安全隐患。尽管交管部门采取严格的处罚措施，但仍然无法杜绝违停现象，其根本原因在于停车位高度紧缺。

（二）住房、绿地等生活空间分配不合理。

住房是人们生活的主要空间，也是特大城市主要的空间构成主体。改革开放以来，我国城镇普遍实现了住房商品化。然而目前，国内特大城市住房资源普遍存在着价格较高和分配不合理等现象，增大了部分城市居民的生活压力。

中国社会科学院财经战略研究院完成的“住房绿皮书”《中国住房发展报告（2013-2014）》指出，近年来一、二线城市房价上涨较快。以郑州市为例，2001年，郑州市区平均住房均价为2000元/平方米左右，对于当时的中低收入群体而言压力较大。此后每年略有上涨，到2005年，市区均价超过2600元/平方米。然而2006年到2010年间，均价迅速攀升至5500元/平方米以上，涨幅近两倍。截至2015年上半年，郑州市区每平方米房价已上涨至9000元到10000元。

十多年前，郑东新区兴建之初，每平方米为千元左右。而随着东区商业迅速发展，加之郑州市政府机构陆续搬迁或计划搬迁至新区，郑东新区商品房价格节节高升。2015年6月，郑东新区住房成交价平均为14358元/平方米，部分区域房价逼近两万大关。如商业楼盘建业海马天筑均价26000元/平方米，恒大翡翠华庭均价20000元/平方米，绿地新都汇均价17000元/平方米。尽管价格持续上涨，总体来看，依然不存在滞销问题。

公共绿地是适合于安排游憩活动设施的、供居民共享的游憩绿地，包括居住区公园、小游园和组团绿地及其他块状带状绿地等。公共绿地占城市面积的比例大小直接影响着城市居民的生活质量。目前我国特大城市共绿地普遍较少，据中华人民共和国住房和城乡建设部编制的《2014年中国城市建设统计年鉴》显示，全国城市中，城市建成区绿地率排名前十名名单中没有一个特大城市上榜。在特大城市中，许多市民面临无处娱乐的尴尬。在一些地方，许多有健身需求的老年人只能被迫在马路边跳舞健身，不仅空气质量不佳威胁健康，还存在许多安全隐患。

（三）教育和卫生等基本公共服务资源紧张。

随着特大城市人口的增长和外来务工人员的增加，特大城市的基本公共服务资源日益紧张。

据统计，2014年郑州全市中小学招生29万人，其中进城务工人员随迁子女近8万。郑州市区85%的中小学实际班额超出国际规定的标准，“大班额”问题依旧凸显。为了缓解此问题，2014年初郑州市已规划新建、改扩建30所中小学，目前这30所学校已经全部开工建设。2015年“新改扩”继续进行，再新建、改扩建30所中小学，以缓解市区中小学资源紧缺的现状。不仅中小学有“大班额”的问题，幼儿园的“入园难”也存在。2014年郑州全市新建、改扩建了60所幼儿园；2015年计划再新建40所幼儿园。新改扩确实缓解了一部分入学难的压力，但是新建学校往往又存在办学时间短、经验不足等问题，导致教学质量难以达到要求。

在医疗领域，许多特大城市医护人员数量远远不能满足需求。2016年1月25日，网络上出现一段“女孩痛斥号贩子”视频引发网友的广泛关注。北京作为全国的优质医疗卫生资源聚集地，长期以来对外地患者有强劲的吸附能力，这在某种程度上加大了北京城市人口和环境资源的承载压力。据国家卫生计生委研究统计和抽样测算，2013年北京市内三级医院外来就诊患者达3036万人次，外来就医流动人口日均70万左右。[5]

不仅如此，许多特大城市还存在着医疗资源利用不合理的问题。患者普遍对小型医院缺乏信任，就诊往大医院扎堆，导致大医院人满为患，就诊排队时间普遍较长，且问诊时间较短，而小型医院医疗资源闲置率高，无法得到充分利用。

三、城市发展高度极化和特大城市空间拥挤的根源分析

改革开放以来，我国特大城市迅猛发展。然而，城市发展呈现较为严重的极化现象，城市发展规模和水平与城市的行政级别存在着较高的相关性，城市职能的过度叠加导致特大城市空间拥挤程度日益加重。除了庞大的常住人口规模，现行的城市建制模式和管理体制也是导致空间拥挤的核心因素。

（一）现有行政区划制度促进了特大城市的快速发展。

新中国成立以来，我国逐渐形成了不同行政级别城市共存的区划格局。既有中央直辖市，又有副省级城市，还设置部分“计划单列市”，也有县级市。在我国既有行政区划体制下，行政级别高的城市往往容易获得更大的政策支持，从而获取更多的发展资源。改革开放以来，国家在产业引导、财政税收等政策上偏向部分特大城市，使得这部分城市经济得到迅速发展。在“马太效应”的作用下，率先发展起来的城市获得更多的优势，不断积累有利因素，为自己的进一步发展创造了有利条件，逐渐拉大与周边中小城市的差距。

以京津冀地区为例，京津相对于河北省拥有更多的政策支持和发展优势。京津作为重要城市，国家在产业引导、人才引进、生态保护、科技创新等政策上均给予重点支持。而临近的河北诸市则享受不到政策扶持，东部的先试先行政策、西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等特别的发展计划也均未涉及河北省。

由于缺乏区域性的协调机制，交通的阻隔成为河北追平与京津之间差距的障碍之一。截至2015年4月，京津冀三地之间仅断头路就多达2300公里，目前河北与京津之间仍有18条断头路和24条瓶颈路。道路不畅成为阻碍京津冀区域一体化的主因之一，而这一状况多年未得改善。最显著的一项改善政策出现在2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》获批。纲要指出，从目前的规划看，以交通为主的基础设施在京津冀内部联通最为重要，为此京津冀将打造一小时轨道交通圈，同时打通断头路。

改革开放初期时，河北的人均GDP和江苏、广东是处于相当水平，而且还高于浙江、山东、福建。但是到了2013年，河北的人均GDP是38716元，只相当于广东的66.1%、山东的68.7%、江苏的51.9%、浙江的56.6%、福建的66.9%，也低于全国41908元的水平。而现在，河北与北京、天津在经济发展、社会建设、公共服务等方面差距显著，人均生产总值不足北京、天津的一半，人均财政收入仅为北京、天津的1/5左右，在社会保障和公共服务等方面都存在较大的差距。

可见，现有行政区划制度所造成的政策落差导致大城市持续迅速发展，而中小城市始终受到制约，逐渐形成两极分化状态。

（二）特大城市的资源“洼地效应”得不到有效抑制。

洼地效应是区域经济学所提出的重要概念，是指各种资源源源不断地由空间的一个或一些区位向另一个区位转移和聚集的过程。洼地效应以空间差异为基本前提。不同的空间区位，具有不一样的资源禀赋。由于某些区位拥有特定的权威性资源，从而有能力将其他区位的人力、经济和文化资源“吸附”过来。然而，洼地效应也有其历史过程。“三十年河东”、“三十年河西”说明，洼地效应也经历着出现、显著化、不明显化和式微的趋势。洼地效应在这个过程中呈现出一种倒U型的状态。在初期这种洼地效应的表现并不是很明显，但是随着时间的推移，各种基础设施在不断改善，各项规章制度也得以不断完善，此时洼地效应便随之得以体现。[6](p59-61)随着吸附过程的发展，资源分布的不均衡越来越明显，部分空间经济社会发展程度越来越高，超出了城市空间的承载力，从而变得越来越拥挤。

长期以来，由于管理体制和洼地效应的作用，我国许多地区的城市发展呈现极化趋势。

武汉有其得天独厚的区位、资源、人才优势，所以武汉市政协呼吁要加快武汉经济圈发展。百度文库收录的“全国百强城市排名”中，武汉排第12名。数据看上去还不错。但仔细研读之后，就不难发现，排名的前50名中，山东省内有8个兄弟城市上榜，江苏7个，浙江6个，河南也有两个，分别是郑州和洛阳。但是湖北就只有武汉榜上有名。[7]

以教育资源为例，长江工程职院2008年整体从咸宁赤壁市迁汉，位于江夏区的新校区投资3.6亿元。原址在荆州市的湖北国土资源职院，新校区计划今年在汉南区建成，预算4.6亿元。同样在荆州市办学的长江大学，其位于蔡甸区的武汉基地总体规划2000亩，预算接近8亿元，首期工程672亩，计划明年建成。长江工程职院和湖北国土资源职院的武汉新校区首期建设占地均超过500亩。

此前，其他省份已有多所高校整体搬迁或到邻近的大城市建新校区。2002年，东北石油大学整体由所在的黑龙江省县级市安达市搬迁到大庆市；2005年，华北电力大学校本部由河北省保定市迁至北京市。此外，原先在山东东营的中国石油大学(华东)，2004年在青岛市建设了新校区；原先在四川南充市的西南石油大学，2002年在成都市建了新校区。这些例子充分说明了大城市的洼地效应，它犹如一块巨大的磁铁将周边地区的部分教育资源吸纳进来，导致了教育资源空间分布的严重失衡。

洼地效应是一种资源配置方式，且属于诱导性配置。相比于其传统的计划经济配置方式和行政命令配置方式，这种配置方式要更加市场化，因此，它属于市场经济的一种资源配置方式，而资源的集中与分化则是洼地效应的必然结果。但过度发展的洼地效应，也带来了较为严重的空间异化问题。在这个过程中，一部分地区对另一部分地区的资源剥夺，甚至是掠夺，如果不加干预控制，就会造成部分地区资源过剩和空间拥挤及部分地区资源流失和匮乏的严峻问题。这不仅是空间分配的不公平，更是社会政治的不公平，不仅导致城市高度极化发展，将会导致一系列不良的社会政治后果。

（三）特大城市规划严重落后于经济社会发展。

我国目前的特大城市规划存在落后于经济社会发展和执行不严格的双重问题。

以郑州市为例，路网结构不完善导致交通拥堵。首先，郑州市区内六至八机动车道的主干道仍较少，仅有双机动车道的老街大量存在，道路承载能力难以满足需求。该问题在人口密集、发展却相对落后的西半部城区及基本全境属于郑州老城区的管城回族区相对更严重。其次，瓶颈路段大量存在。近年来郑州市大量扩宽道路、新建高架桥、挖通地下快速通道，这些新路一定程度上缓解了交通压力。然而，由于部分路段仍没有被彻底改造，原本高速运行的车辆行至老旧路段产生严重拥堵。

另一方面，公共交通出行分担率较低。由于公共交通系统尚不完善，运力无法满足市民需求，且便捷程度不高，导致市民出行不倾向于选择公共交通。调查发现，市民乘车等候时间普遍较长；在居民较密集的区域，即便在非高峰时期大部分公交车辆仍然非常拥挤，给市民带来极大的不便和不舒适感。

由于规划得不到有力执行，许多本在设计中的绿地并未真正建成，已建的城市公共绿地在强调经济发展的潮流下被不断侵蚀，人们的休闲空间太少，“绿色城市”“田园城市”建设仅仅停留在口头上。

（四）经济社会领域的公平性缺失导致“假性拥挤”。

在我国，不仅城市呈现极化发展态势，在特大城市内部，空间资源也存在严重的配置不合理与假性紧张的现象。

住房资源分配不合理就是一个典型。特大城市住房资源紧张，但这种紧张是相对的。一方面，刚入职的大学生、进城的农民工等广大低收入群体住房需求急切，但往往无力购买住房；另一方面，部分富裕阶层往往通过购买多套商品房进行投资。这种现象导致了部分别墅区及一些高档小区大量房屋长期闲置。以郑东新区为例，美国一家名为“商业内幕”的网站公布了若干幅郑东新区的卫星图片，并从图片上判断，这只是“一片空屋的堆积”；河南财经政法大学12名大学生也曾公布一份抽样调查报告，郑东新区住房空置率在郑州各城区中“不幸”高居榜首。在这次历时两个月的调查中，调查者从郑州市中心六个区29家大型楼盘抽取了约1.1万套商住房为样本，运用查验水、电、气表，点算“黑灯率”等方法，测算空置率。结果表明，郑东新区商住房空置率超过55%，其他五区也不低于20%。

不仅如此，住房资源还存在分配不合理等现象。按照购房者的购房需求，住宅大致可以分为刚需性住房、改善性住房以及投资性住房三大类。刚性需求以自住为首要条件，属于紧迫性需求，或称之为基本需求，是必不可少的。对于要组建家庭的青年群体来说，住房是一种刚性需求。改善性住房是指随着物质基础的改善，人们对居住品质的要求普遍提高，一些家庭需要扩大居住面积。这类需求不如基本需求那样紧迫，其幅度具有弹性，但其属于追求“舒适”而非“够用”为目标的改善性需求。而投资性住房则是部分投资者将住房当作投资项目而购买的住房。一段时间以来，由于这种投资渠道被投资者认为较为稳定，预期收益较高，“炒房团”的出现为房价的快速增长推波助澜。而大量的投资性住房属于空置房，在很大程度上导致资源浪费。

部分群体无力购买住房，而另外一部分群体却拥有多套空置住房，这样的现象使得原本就较为紧张的住房资源对于中低收入群体而言更加紧张。这种空间拥挤现象并非自然产生的合理现象，而是人为分配不公造成的“假性拥挤”，社会危害极大。

四、构建科学高效的综合治理体系是解决特大城市空间拥挤问题的根本路径

我们正步入一个新时代，这是一个“治理”的时代。只有通过政府主导下的各方联动，推动特大城市形成一套综合治理体系，才能从根本上缓解空间拥挤的问题。习近平强调，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。[8]

（一）进一步简政放权，推动区域均衡发展。

要改变目前上级政府“压榨”下级政府的状况，合理遏制特大城市发展过程中产生的马太效应，推动区域的均衡发展。首先是从事权上，明确划分不同层级城市政府之间的界限。从人事关系上，给予基层城市政府更大的自主权。

在财政资源上，要给予低级政府更大的财务自由，改变资金向大城市和高层政府倾斜的现状。要重点发挥基层政府的主动性和积极性。

只有将中小城市进行合理规划建设，才能吸引人才流入，有效缓解特大城市的空间拥挤。

（二）推动公共资源的合理分配。

解决特大城市空间拥挤问题，要从政治和战略的高度构建一套合理有效的特大城市综合治理体系，这也日益成为人们的共识。从半个多世纪的实践来看，在我们这样一个后发现代化国家，最大的城市问题依然是治理结构不科学的问题。只有从顶层设计上改变目前的城市治理方式，城市空间的科学发展才能真正落到实处。

要研究和建立一套科学合理的城市治理体制。首先，在特大城市要建立一套具有权威的领导体制，推动特大城市的全面深化改革。在我国，推动城市改革发展需要有坚强的领导核心。首先，要培养一批专家型的城市管理干部。习近平强调，要着力提高干部素质，把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。[8]其次，要在城市重大事务决策过程中充分引入专家学者的建议与意见，建立专兼职城市治理专家智囊团。

其次，在特大城市治理体系建设中，应当充分吸纳城市内部各阶层的参与。治理与管理最大的差异就在于治理强调上下互动，拓宽城市居民、社会组织的参与渠道，让他们成为城市治理的主体。城市居民和城市社团组织扎根于城市，是城市管理的服务对象。他们更加了解城市，更加了解自身的需求。只有充分吸纳他们的参与，才能充分体现他们的主人翁地位，才能使得城市治理体现城市居民的利益。

再次，应着力做好顶层设计问题，注意通过行政手段控制特大城市规模，促进资源均衡分布。构建科学的特大城市发展评估体系，对我国若干特大城市进行评估，将特大城市分为“限制发展”、“适度发展”和“鼓励发展”等类别，并严格依照该类别制定相应的城市发展规划。

最后，还要充分重视特大城市的跨界治理。目前由于我国的城市分区管理体制，特大城市中出现许多基础设施“边界断头”现象和生态环境的跨界治理难题。因此，要在特大城市中营造不同区县协同治理的新理念，建立跨界协调与联动机制，探索跨界城市公共服务体系的建设。[9]

（三）解决城市极化发展的关键是要处理好政府主导与社会自发秩序的关系问题。

一段时期以来，我们的城市发展战略在相当程度上是通过政府主导的方式把人口和土地向城市集中的方式进行的，在这种情况下，市场经济自发调节功能被弱化，致使人口、资源过分向城区集中，特大城市吸附效应日益突出，城乡差距秩序扩大，最终造成了特大城市空间的过度拥挤。应当充分重视社会与市场在城市建设中的重要作用，只有解决好政府规划与社会自发秩序的关系问题，构建两者之间的融合机制，才能真正实现特大城市的科学发展。

改革开放以来，政府主导的城市建设取得了巨大成就，为城市居民提供了较好的工作生活环境。但是由于我国形成的大政府、小社会的格局，政府管了许多不该管、管不好的事，导致政府部门内部事务过多，责任过大，不堪重负，也导致了社会团体与市民对政府部门的严重依赖性。在经济社会发展中，政府的管制型色彩依然浓厚，规划式的发展模式对于政府主导产生了强大的依赖，导致了资源要素的过分集中。

事实上，过多的政府干预不利于社会与市场的发展。长期以来，我国政府部门不仅是经济事务的管理者，甚至是经济建设的领跑者，深度参与经济事务的具体建设，在许多重大项目建设中都不难发现政府的影子。近年来，由于地方政府的积极推动，不少地区房地产市场过热，产生了大量的泡沫，同时也导致了人口的不合理聚集，其结果是严重的空间拥挤。事实证明，必须充分尊重社会和市场的自发秩序，不能拔苗助长。不仅如此，在许多社会事务上，政府部门的大包大揽使得社会组织的力量和影响难以真正发挥，在一定程度上堵塞了社团组织和城市居民的参与渠道。

实现政府与社会自发秩序的协调发展，就要求继续深化简政放权，转变职能，划定政府与市场、社会的清晰界限，使“市场的事情市场办”，“社会的事情社会办”。政府归位于顶层设计和宏观规划，不再插手具体的市场事务，将权力“装进笼子”。在经济建设中，城市政府作为市场环境的提供者，而不是市场经济的参与者，致力于规范市场秩序，而不是直接参与经济活动，让资源和要素自由流动，在空间分布上更加均衡；社会事务方面，充分培育社团组织，促进其发展，并引导社团组织和活跃的市民参与市政管理与建设，在一些非紧急社会事务中退出，既能为社团组织和市民提供参与城市治理的渠道，也能有效减轻城市政府的负担，符合城市发展的大方向。只有市民社会得到充分发育，空间拥挤的情况才有可能得到彻底改变。

（四）通过推进“智慧城市”建设提高城市空间利用率。

随着信息社会的来临，技术特别是信息技术已经极大地改变了人们的生活。特大城市在技术方面有着天然的优势。推动智慧城市建设，特别是通过以信息技术为基础的一系列技术的应用，大大提高特大城市空间利用率，将能有效缓解特大城市空间拥挤。

1.优化城市空间设计，提高空间利用率。

第一，增加高架桥、地下快速通道的建设，同时解决这些路段与普通路段间的连接问题。第二，推动老路、老城区改造。对一些车流量大、利用率高的老旧道路，要逐步进行拓宽。对于空间情况复杂的老城区，分批翻新重造。第三，大力开发利用地下空间。目前我国特大城市在地下空间利用方面还不成熟，应当向西方发达国家学习，大力开发利用地下空间。

2.推广智能公路系统和公交系统，改善交通秩序，缓解交通压力。

在城市道路车流量短期内不会有大幅下降的事实下，使用智能公路系统能够大幅改善交通秩序。即便车流量大，或遇见瓶颈路段，如能合理有序地行驶，将能在较大程度上缓解交通拥堵。

智能公路系统是当今世界ITS、车辆工程及自动控制领域的研究前沿，它以公路智能化为基础，遵循道路基础设施与车载系统协调合作的理念，集成应用现代通信、信息、自动控制、传感器等技术实现车辆辅助驾驶及特定条件下的自动驾驶，减少人为因素引起的交通问题，提高公路系统的安全性和运行效率。[10](p146)

3.通过信息技术的广泛深入应用提升公共资源利用率。

以交通资源为例。北京有6.6万辆出租车，是纽约的5倍，但因为出租车费率低，司机为了降低油耗，削减行驶成本，经常不得不拒载，致使空置率高达40%，市民经常打不到车；而智慧城市的介入，有效地盘活了现有交通资源。比如“滴滴打车”的广泛应用，就让北京的出租车空置率下降到30%以下，相当于新增了2万辆出租车，提高了路网资源的使用效率，并且降低了污染。[11]

以医疗资源为例，一些大医院用网站、电话、微信平台、APP形式让用户挂号，使得患者节省了排队挂号的时间，并且将有限号源优化利用了起来。

如果能在更多城市公共服务领域加大信息技术的利用，无疑将能提升公共资源利用效率，缓解特大城市公共服务空间的紧张程度。

[1]环球网.城市划分新标准：中国未来或现十个超大城市[DB/OL].http://finance.huanqiu.com/hongguan/2014-11/5210345.html.

[2]高德集团.2015年第二季度中国主要城市交通分析报告[DB/OL].http://trp.autonavi.com/traffic/.

[3]城市停车位缺口已超5000万个[DB/OL].大众日报，http://paper.dzwww.com/dzrb/content/201509 26/Articel03003MT.htm.

[4]耿津津.对改善郑州交通拥堵现状的几点思考[J].求实，2010，（S2）.

[5]新华网.北京年诊疗近2.2亿人次资源紧张与浪费并存[DB/OL].http://jjckb.xinhuanet.com/2014-05/19/content_505118.htm.

[6]夏飞胡，洪曙.试论“洼地效应”[J].技术经济，2001，（11）.

[7]鄢锋.一城独大！武汉城市圈发展面临“内忧外患”[DB/OL].http://news.fdc.com.cn/sd/3897652.htm.

[8]中共中央总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时的讲话[DB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/05/c_111 8243972.htm，2014-03-05.

[9]陶希东.特大城市发展要重视跨界治理[DB/OL].中国智库网，http://www.chinathinktanks.org.cn/con tent/detail/id/2897582.

[10]李斌，梅新明，等.智能公路技术展示系统设计与实现[J].公路交通科技，2008-12-15.