养老服务协同供给机制：一个新的分析框架

罗芳芳

[摘 要]混合性养老服务供给是政府和社会关注的热点问题之一，协同供给机制为解决该问题提供可行思路。以“爱心银行”“友邻之家”为案例，研究政府、市场、社会组织、公民之间协同供给养老服务的机制。跨部门协同供给养老服务过程中，资源整合是主要特征，合作、竞争与制衡是动力机制，各主体之间合作并相互依赖，共同解决养老服务供给问题，对各方供给资源进行交换与共享，最终实现共同养老利益与目标。

[关键词]养老服务；协同供给；机制

[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A

1 引言

在备受关注的养老服务领域，老人对养老服务的需求趋于多样化、多元化，而养老服务供给中的家庭人力资源却不足，如何通过创新公共服务体制来配置有限的养老服务资源从而高效优质地提供养老服务成为政府面临的一大挑战。在性质上，养老服务是纯公共服务、准公共服务、私人服务的混合性服务，而相对应的供给者应该分别是政府、社会组织、市场。但面对养老服务需求的纷繁复杂，单靠政府、市场、社会组织中任何一方独自提供已无法满足需求，这时倡导将养老服务的规划者和生产者分离的思想应运而生。

奥斯特罗姆在研究美国80个城市的警察服务后，提出6种不同的公共服务制度；萨瓦斯考察30个国家的公共服务后，提出10种不同的公共服务提供制度。二者对公共服务提供制度的分类虽不同，但中心思想却是一致的，即将公共服务的规划者与生产者分开，也就是所谓的政府“掌舵”和“划桨”的分离。郁建兴的公共服务分工理论解释了服务参与方在政府从自己生产服务到服务外包，再到发动社会和市场力量参与促成分工的不断演进和公共服务合作网络的建成。在理论上，奥斯特罗姆的多中心治理理论，萨瓦斯的民营化和公私伙伴关系理论以及郁建兴的分工理论都为解决混合性服务的供给提供了可能。然而，囿于中心治理条件的苛刻性、公私伙伴关系只能解决那些产品的生产和结果都比较容易衡量的问题、分工理论对于政府、市场和社会之间如何协作，协作主体之间的连接机制并未详细阐明。尤其在社会组织、公民社会发育不良的条件下，这些理论的应用性受到明显限制。

近年来，强调跨部门协同供给的思想为解决混合物品供需不对称的问题提供了可行的思路。因此，本文拟绘制政府、市场、社会组织和公民在提供养老服务过程中的协同供给模型，试图回答“各供给主体以什么样的角色定位参与供给的集体行动中？”“通过什么样的机制连接各参与主体，或者说各参与供给的主体如何实现供给目标？”等问题。

2 理论基础与文献回顾

2.1 资源依赖理论

资源依赖理论的基本假设建立在“组织”与“环境”两个概念基础上，该理论认为，组织的生存依赖于外部环境，组织根据需求获取外部环境中的资源（如资金、信息、人为资源等）来维持组织的发展。这样，需要资源的一方对资源拥有方具有依赖性，且若资源越不可替代，则组织的依赖程度越高（Jeffrey，1995）。

2.2 养老服务供给机制

2.2.1 养老服务。对养老服务的理解，学者们观点不一。一些学者认为，养老服务是“狭义的福利”，其最终目标是为满足“特殊困难”家庭最基本的养老需求，而不应盲目扩大服务对象和范围。还有些学者认为，养老服务不能一概而论，其服务对象不仅仅是失能老人和贫困老人这些困难群体，还为整个老年群体提供相关的物质生活与精神生活上的服务（李学斌，2008）。总的来看，不管服务对象是困难群体还是整个老年群体，养老服务的内容均可分为三种：生活照料、保障服务、精神文化服务。其中生活照料可分为家务服务和医疗服务；保障服务主要指经济和物质支持；精神文化服务又可分为文化生活设施和场地的提供、交往网络的提供等。

2.2.2 协同供给机制。“协同”最早是赫尔曼·哈肯提出来的，其运用于不同学科所使用的概念不同，如 Harmony、Collaboration、Cooperation、Synergy、Join-up、Working together、Partnership等，但总的来说，其意思是相同的，都是将各方力量整合协调起来以发挥整体性效应。我国学者将基于公共服务供给视角的协同称为协同供给。是一种有效的供给方式，强调多元主体共同参与，基于一定动力机制，有效整合社会资源，实现公共利益。协同供给动力是推动协同供给主体运用协同供给手段的诱导性因素，对实现协同供给目标具有助推作用。本文的协同供给动力机制包括合作机制、竞争机制以及制衡机制。

3 案例分析：社区养老服务协同供给模型

在养老服务供给过程中，服务的生产者既可以是社会组织、企业、公民，也可以是政府機构，想要分析行政化、社会化、市场化等多种服务供给机制之间是如何相互合作，协同供给混合性服务的，就需要找到资源整合载体。本文中“爱心银行”“友邻之家”在养老服务供给过程中充当整合资源的载体。

3.1 爱心银行

“爱心银行”在社区服务中心的提议和扶持下成立，建立的宗旨是为社区提供长效的志愿活动。社区志愿从事义务服务的居民或团体可在“爱心银行”登记为志愿者，领取智能“爱心储值卡”。该卡把会员每次参加志愿活動的内容、捐助物资及现金量化后储存起来，以后可凭借积分来“支取”别人的帮助，获取公益反哺服务。

3.1.1 资源整合。在“爱心银行”平台上，社区的各方资源得到了整合：一是整合了社区公共资源。社区服务中心为老人提供了娱乐、学习、健身的活动场所，如舞蹈室、器乐室、乒乓球室、图书室、远教会议室以及各种文化广场等；二是整合了市场的私人资源。金康医院不定期会来做义诊活动，比如量血压、量血糖；家政公司免费为社区老人打扫卫生，如兴隆家政每半个月都会去残疾、空巢老人家帮助擦窗、打扫卫生；眼镜店给老人讲眼睛保护的知识，并为60岁以上的老人免费配备了1000多副老花镜；公益律师团帮助解决维权问题；365超市为老年人送货上门；三是整合了社会组织的资源。老年文化志愿者，通常会免费做一些文艺汇演；举办活动时，“爱心银行”与“友邻之家”共同合作，“友邻之家”提供活动场所、午餐，“爱心银行”负责联系志愿者，由双方互惠互助；老年大学通常开展的活动包括养生讲座，文体活动等；四是整合公民的力量。学生志愿者到老人家里去陪聊，打扫卫生等；理发店工作人员也加入志愿者队伍，为老年人提供免费理发服务。

3.1.2 运作过程

3.2 友邻之家

“友邻之家”是贵阳市观山湖区好家社区建设中心承接运营的社区公益服务平台。“友邻之家”秉承着“在这里得到帮助、在这里帮助别人”的宗旨，为新世界社区老人提供日间照料，精神慰藉服务，医疗护理服务。

3.2.1 整合资源。“友邻之家”承接了政府的购买服务，成为养老服务中的枢纽型组织。“友邻之家”不仅整理了政府、社区的公共资源，而且还整合了市场和社会组织的资源：一是整合社区公共卫生资源。“友邻之家”通过与社区卫生服务站的合作，每周或每月不定期为社区老人做健康讲座，急救知识的培训；同时也邀请金康医院来为老人们做预防保健的讲座；二是整合了社会组织的资源。“友邻之家”中午为老年人提供午餐，只收成本费，同时为老人们提供娱乐休闲玩耍的场地，如阅览室、棋牌室等：三是整合公众的力量。“友邻之家”在春节有“送春联”的活动，通常会邀请了社区志愿者来宣传、现场写春联、送春联；元宵节的时候，邀请低龄老人志愿者来参加包汤圆送汤圆的活动然后友邻之家社工和这些包汤圆的阿姨带领着小学生志愿者把这些汤圆送到出门不便的老人；包粽子等活动都是这种低龄老人志愿者和学生志愿者参与模式。

3.2.2 运作过程

4 社区养老服务协同供给模型

前述几个案例有很多共同点：如政府是养老服务供给的规划者，承担着资金拨付和监督管理职责；社区扮演着联系政府和服务生产者之间纽带的角色，政府很多政策需要社区去传达和梳理，政府资金的拨付也同样需要社区来进行资源的配置。如新世界社区的“友邻之家”承接政府购买服务，政府的资金需要先通过社区，社区将资金拨付给“友邻之家”；世纪城社区的“爱心银行”，其成立正是由于社区服务中心的扶持才建立起来的，其运营过程是由社区服务中心的工作人员进行专人管理和运作，包括其后期的正式登记和注册都离不开社区的支持和帮助。养老服务供给的生产者是促成政府、市场、社会组织、公民协同供给的载体，在案例中具有整合其他养老资源的服务生产者称作“枢纽型”组织，如“友邻之家”“爱心银行”。在养老服务供给中，多元供给主体如何基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与协同供给，形成多样化的养老服务供给机制。因此，本文提出养老服务的协同供给机制。如图3.3：

养老服务协同供给机制模型是一个动态的锥体，锥体的底部是参与养老服务的四大主体，各主体拥有资源优势不同，体现在政府主体拥有养老制度供给、引导协调、法律监管、财政拨款、专项资金、养老服务活动场地等优势；市场拥有专业服务、专业咨询、特殊服务等优势；社会组织拥有专业人才、组织网络体系、养老资源募集能力等优势；公民体现为参与实践、公益精神等优势。依据各主体拥有的资源禀赋、发展的不同阶段，明确在政府主导的参与治理原则下各自角色定位是：以企业为代表的市场体系，互利双赢；以社会组织为代表的社会组织体系，补充共享；以个人为代表的民众个人体系，实践参与。

整合各种资源的平台称为枢纽型组织，即案例中的“爱心银行”“友邻之家”，在社会复杂事务的跨部门协作中扮演着召集者、促进者和支持者的角色，它协调社会组织、市场以及政府的关系，建立信任，增强多组织集体合作的能力，來促进社会福利，增强社会弹性和适应性，确保公共部门、第三部门和私人部门之间有效开展跨部门合作。在明确各自角色定位的理论前提下，围绕养老服务供给与需求的运行过程，通过合作、竞争、制衡机制共同作用，实现处于锥体顶部的老人养老权利与利益。该运行机制是一个交互的、由上到下、由下到上双向的、动态的治理运行机制。

养老服务协同供给过程中各主体职责分工不同，没有地位高低之分，各主体拥有性质均等的“供给权”，这种供给权的维持是因为存在资源依赖关系。

资源依赖关系首先表现为作为规划者的政府与作为生产者的各主体之间存在“资源共生依赖”关系，即组织之间的资源具有互补性，透过资源的交换可以满足彼此的生存需求。一方面，服务规划者掌握着大量公共产品资源，作为服务生产者的供给主体通过政府购买、政府间协议、契约外包、特许经营等制度安排获得提供养老服务的资格；另一方面，服务生产者在进行养老服务生产时优势各异，如政府在政策管理、保障平等等方面具有权威性，市场在适应环境变化、完成复杂和技术性任务方面更胜一筹，社会则在完成微利或无利可图且需要爱心和同情心的任务方面更显优势。因此，服务规划者需要与服务生产者协作并挖掘他们的优势以更好完成养老服务的供给。

协同供给主体间的依赖关系还表现为“资源竞争依赖”关系，即组织之间存在资源竞争的关系，但为了其他更高的理念和目标而相互合作。由于养老服务规划者拥有的养老资源是有限的，因此服务生产各主体为了自身利益难免会竞逐相同的资源。引入竞争机制，主要是为了在提升养老服务质量的同时降低成本，该机制存在于政府、市场、社会组织及公民之间，不同的供给主体在竞争中选择合作，并且最终能够为养老服务带来更富有竞争力的产品。

为了确保协同供给主体能够合作，且在有限的养老资源上良性竞争，完成养老服务的有效供给，协同供给主体可能面临自利与苛责问题。政府，首要任务是汇集公民意愿与需求，表达公民利益，再根据公民意见与愿望提供养老产品；对市场、社会等服务生产者来说，它们需在与服务供给者的讨价还价中确定用怎样的价格去购买养老产品以及如何对养老产品进行计价收费等。在这样的架构下，前者表现为政府与公民间的委托代理关系，后者表现为政府与市场、社会间的契约关系，这种契约关系包含有服务生产主体该订立怎样的价格、品质或标准去提供养老服务产品。在责任分担方面，养老服务的规划者所担负的是管理与监督的责任，规划者与生产者由于存在契约关系，如果生产者所提供的养老服务对公民造成损害时，公民可以直接向生产者进行关系对等的损害赔偿，国家此时却是站在监督者的角度协助公民求偿，而非直接当事人。

5 结果与讨论

协同供给机制是指政府、市场、社会组织、公民等其他供给主体一起，通过合作、竞争与制衡的协同供给机制共同作用，建立与维护相互依赖关系，解决共同养老服务供给问题，对各方供给资源进行交换与共享，最终实现共同养老利益与目标的供给过程。

我国多元主体参与养老服务协同供给与西方发达国家的合作供给在制度设施所遵循的原则不同，西方发达国家强调由市场向国家的回归，实现多主体、多中心平等供给，我国主张建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系的一系列重大政策举措（郑功成，2016）。虽然包含了西方治理理论的理念，但它更是一个具有中国特色的概念，必然是党的领导、人民当家做主和依法治國的有机结合。

[参考文献]

[1] 夏玉珍，杨永伟.公共服务供给机制创新—基于网络化治理框架的解释[J].学习与实践，2014（04）.

[2] 张丙宣.支持型社会组织：社会协同与地方治理[J].浙江社会科学，2012（10）.

[3] 李兆友，郑吉友.我国农村社区居家养老服务协同供给探析[J].东北大学学报（社会科学版），2016（06）.