进一步完善党代会代表监督机制的战略思考

张美娟

摘 要：党代会代表监督机制的完善是优化党内选举制度的题中之义，对于保障党员民主政治权利、强化党内监督、推动党内民主建设具有重要意义和价值。当前党代会代表监督机制呈现出选民与选举单位监督意识较淡薄、监督代表缺少必要的形式和手段、罢免代表的法律规定不完善等一系列问题。通过从立法的角度详细规定监督代表的各种要求、实现党代会代表履职的公开化、完善罢免制度，细化罢免程序等路径以进一步完善党代会代表监督机制。

关键词：中国共产党；党代会；监督机制

文章编号：1004-7026（2017）18-0119-03 中国图书分类号：D262.6 文献标志码：A

党内选举制度是党内最根本的民主制度，党代会代表监督机制是选举中的一项重要的工作。完善党代会代表监督机制的过程，是党内政治生活不断规范和民主集中制教育的过程，是社会主义制度健全发展和巩固国家稳定的过程，不断推动党的建设新的伟大工程，有利于进一步动员党员干部紧紧围绕在以习近平同志为核心的党中央周围，对进一步扩大党内民主，保持党的先进性和纯洁性，增强党的向心力、凝聚力和战斗力具有重要意义。

1 进一步完善党代会代表监督机制的重要价值

有利于保障党员民主政治权利。党的权力来源于全体党员，党员是党的真正主体。党员的民主权利，既是党内民主的基础，也是党员选举制度的基础，党代会代表结构比例的大小直接关系到党员的民主權利的实现，关系到党员政治参与的广泛程度。扩大群众参与程度必须优化党代会代表结构比例，代表结构比例的平衡发展对于广泛发动基层党组织和党员积极参与代表人选的推荐提名，畅通党员各阶层参与讨论代表选举事务的途径，拓宽党员权利和利益的渠道，营造党内民主的政治氛围具有重要作用。同时有利于激发党员的责任意识和参与党内事务的政治热情，改变党内的政治冷漠感。

有利于强化党内监督。党内选举制度作为党内民主制度中最根本的制度，关系到党内民主发展程度的标准。代表监督机制问题是党内选举制度中不可或缺的一部分，代表着公正、合理，以完善党代会代表监督机制来促进党内监督。党的十八大以来，全面从严治党提上日程，在全面从严治党的号召下，由于近年来制度规定不断分散，中国共产党不断完善监督机制，尤其是党代会代表监督机制初见成效。优化党代会代表监督机制成为行之有效的党内监督形式，优化党内代表监督机制的过程实质就是进行积极有效的党内监督过程。

有利于推动党内民主建设。民主程度的提高与否，与党代会代表监督机制有着重大关系，从理论上来讲党代会代表监督机制的完善与党内民主的发展程度没有呈正比例关系增长。伴随党内监督的不断加强和完善，党代会代表监督机制也不断的得到了改善，滥权、越权及失职行为也在不断减少。尤其是从党的十八大加强全面从严治党以来，代表监督机制有了明显的改善，对党代会代表的工作和生活中的行为进行监督，尤其是党员代表在日常生活中的违法行为，一定程度上有利于推动党内民主建设。党代会代表监督机制的不断完善，有利于推动党的建设事业的不断发展壮大，为党的建设注入新鲜血液，使不同阶层党员的代表都通过合法渠道表达利益诉求，对于推动党内民主建设有着重大意义。

2 党代会代表监督机制监督弱化的原因探析

我国不仅以立法的形式确立了对党代会代表的监督机制，而且在社会主义民主进程中实践了这种监督机制。通过对选举单位和选民的有效监督，通过多种监督方式促进和完善党内监督机制，对提高党代会代表的政治品格和道德素养、充分发挥代表的作用、加强政权建设起了良好的作用。但我们也应该看到目前党代会代表监督机制还存在很大的问题，没有达到应有的效果，主要体现在以下几个方面：

2.1 选民与选举单位缺乏监督意识

近年来，加强党内监督成为党政工作的重点，党代会的监督机制也在不断的完善和优化，但是有些地区的选民和选举单位监督意识不强，不了解监督主体应该享有哪些权利，缺失应有的工作热情，导致监督主体的行使权利和行为能力达不到一致。党代会中多数代表有较高的政治品格和道德素养，却缺乏相应的有效渠道以听取党员的意见和建议，党代表中很少有代表能深入选区与选民见面，或者以其他渠道广泛收集党员的诉求，将代表职务作为一项荣誉获得自己的利益诉求，放松自己参与党内事务的职责，党代会的发展会受到相应的影响。党代会历来只注重监督高级党员代表，而忽视对基层党员代表的监督，每次召开的党代会，也没有把监督由本级党代会选举产生的上一级党员代表，列入大会审议议程当中，使监督代表这一法律规定的重要工作在一定程度上被虚置。

2.2 监督党代会代表缺少必要的形式和手段

党员在党内生活中处于主体地位，同时党代表参与、决定党内的重大事务。党代会缺少监督代表的形式，主要有：一是代表提名环节不民主。党代会规定了党员提名环节，却未限制代表的资格。党员代表的级别高低、担任领导职务的年限都会作为备选条件，被提名的党代表并未按照自己的意愿当选。二是要对代表进行监督就必须解决怎样监督的问题，选民与选举单位选出的代表大多数来自上一级的高级党政领导干部，而基层党员代表在党代会中的职位较少，大权基本掌握在党政领导干部手里，基层党员干部掌握较少的权力，同时，党代会的工作和日常活动没有变化和新意，代表的工作热情和活动积极性也较低。由于代表与人民群众的联系不够密切，对选民和原选举单位了解和掌握的不够透彻，致使出现了无权监督、有权监督的又看不到的被动局面，影响党代会作用的发挥和运转。

2.3 党代会代表罢免的法律规定不完善

法律对代表权力的罢免作出了相应的规定，但这些规定尚不完善，在实践中也难以行使，尤其是在实践中罢免直接选举的代表有些许困难。在现实生活中由直接选举产生的县区级党代会代表，在下一届选举代表时按照选区经过广泛动员人民群众、对选民进行登记、党员集中投票等各种有效的形式通过大规模选举产生，党代表在工作和日常生活中如果犯了政治性错误，党代会若要罢免其职位，以多数服从少数的原则由选区全体选民表决通过方可，但是在非换届选举时期，代表如若想在某一个选区罢免个别代表，专门召集全体选民进行表决，工作可能会出现难度。同时，我国法律也缺乏罢免党代会代表的限制条件。如监督党代会代表在会议期间行使的各项权利是否是在法律规定的范围内行使，检查代表是否根据宪法、法律的规定正確行使权力，履行法律职责，有没有积极参政议政都缺乏有效的法律制度进行监督。尤为重要的是对越权、滥权及有权不为的党代会代表没有按法律规定的程序进行罢免。更甚的是根据某些领导的个人喜乐随意罢免自己不中意的代表，率性而为，缺乏必要的法律途径。所以罢免代表的法律规定还有待完善。

3 进一步完善党代会代表监督机制的战略思考

党的十八届六中全会高度强调了党内监督这一问题，党即将召开的十九大也对代表监督这一问题提出了严格的要求，要真正做到有权监督。代表监督机制的改善和完整，是代表选举工作中的重中之重，更是加强党内监督的题中之义。针对党代会代表监督机制近几年所得到的改善，以及在实践中存在的问题，探索性地提出了以下几方面的路径：

3.1 强化选民与选举单位的监督意识

意识是物质的反映，意识对物质具有能动的反作用。思想建设是党的建设的重中之重，我们在加强制度建设的过程中往往会忽视意识形态的作用。近年党代会通过选举党的代表，深入选区了解到选民与选举单位的监督意识不够，置身事外，通过采访选民了解到在他们的意识中感觉选举代表对自己没有多大的利益，在投票时往往流于形式化和利益化。针对此种现象，需强化选民与选举单位的监督意识。第一，监督党代表的日常活动是否透明化，选区代表是否合法化，对选区的每一位代表的信息都要牢牢掌握，加强对代表工作情况的信息反馈，确保选民、选举单位与党代表之间的联系与沟通。第二，提高选民与选举单位的监督能力，激发广大选民与选举单位参政、议政和督政的内在动力和热情，同时也為选民提供适时监督的有效途径。第三，建立代表向选民与选举单位报告工作或活动情况制度。选民和选举单位的可以将联系党代表的日常工作和监督党代表的工作结合起来，选民与选举单位及时、准确地汇报党代表执行代表职务情况，然后联系群众征求意见，一举两得。同时选举单位或选民应反馈代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，包括代表出席会议的情况，参加视察活动的情况以及提出的意见和建议等，及时向党组织汇报。第四，完善选民或选举单位与代表联系机制，构建代表与选举单位的良性互动。加强选民、选举单位与党员代表之间的联系，使选举单位较全面掌握代表职务意识强不强、履职能力高不高、议政素质好不好，既有利于选举单位更深入地了解它所选出的代表的工作情况，又有利于党代会选出政治品格好、道德素养好的代表，也使选举单位的监察看得见、摸得着，实实在在，切实可行。

3.2 通过立法详细规定监督代表的各种要求

通过立法的形式加强党代会代表的监督，从法律上进一步明确代表的职责和义务，从而解决党代会代表监督机制的问题。主要有以下几个方面：一是代表的责任和义务进一步细化、具体化。作为党代会的代表，享有一定的权利和义务，代表亿万人民群众的利益，对党代表的监督不应只遵循《代表法》，应进一步细化和具体化，让代表认清自己的工作属性，让选民知道对党代表监督的内容。二是以法律手段规定党代表所履行的职责和义务，并承担相应的法律责任，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手段、程序等作出明确的法律规定，约束代表所享有的权力和履行的职责，切实规范监督代表的各项具体要求。四是以动态化的管理方式监督代表，实行优胜劣汰。“代表”从概念上理解是一种静态的过程，而代表所从事的工作和日常活动却是一个动态化的过程，对代表实行动态化的管理方式进行监督。同时，应规定选拔要求，选出工作热情高，勇于承担责任，为民服务意识强，积极参政议政的代表，淘汰政治品格低、道德素养差的代表，保持党代会代表的生机与活力，进一步完善党代会代表监督机制。

3.3 完善代表罢免制度，细化罢免程序

法律对代表的罢免制度和罢免程序都作出了相应的规定。但是法律对党代表的规定过于简化和笼统，规定尚不完善，在实践中也难以行使，尤其是在实践中罢免直接选举的代表有些许困难。因此，代表罢免制度和罢免程序作为代表监督机制的重要组成部分，还有待进一步完善：首先，从罢免制度来看，按照法律上的有关规定，罢免党代会代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表，而从历来的罢免案提出主體来看，却只提到了选民和代表，未能明确规定政党和人民团体也具有相应的提出代表罢免案的法定权利，这显然需要进一步加以明确和完善。其次，从罢免程序来看。一方面，我国选举法规定，提出对党代表的罢免案，必须按法律制定的罢免程序进行，不可缺少其中任何一项程序。另一方面，目前罢免的制度过于原则化，罢免的条件、启动机制、罢免流程等均不够明确，在实践中很难进行监督与选举。因此应进一步细化罢免程序：党委会在收到罢免要求后，须审查提出罢免要求的选民资格和选民人数，若符合选举法规定的，予以受理，并向提出人发出受理通知书；不符合法律规定的予以退回，但应当说明理由。通过对代表罢免制度和罢免程序的完善和细化，使代表此后罢免过程合法化，进一步完善党代会代表监督机制，促使党代会各项规定制度化、合法化。

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