我国宋代审计监察体系概述

刘梦妍

摘 要：纵观我国我国古代审计的发展进程，可以发现其产生和发展都较早，并且在宋朝进入较为繁盛的阶段。而这种进程，在很大程度上受朝代演变过程中各朝政治经济的发展情况影响。宋朝审计的制度和体系在经历了一系列变革之后，到达了较为成熟的阶段，为财政的开源节流作出了重要贡献。回顾宋代审计历史，可以在一定程度上为现代审计提供指引和启示。

关键词：宋朝；古代审计；审计监察；审计制度

文章编号：1004-7026（2017）18-0026-02 中国图书分类号：F239.22 文献标志码：A

我国古代审计史的发展进程，在很大程度上受朝代演变过程中各朝政治经济的发展情况影响。纵观中国古代封建王朝：审计随着国家的建立，萌芽于夏商周时期；随着文化经济发展，百家争鸣，初步发展于春秋战国秦汉时期；随着时局的动荡与战乱的频繁，在魏晋南北朝时期开始停滞与变革；随着经济的繁荣与商业的发展，在隋唐宋时期得到了长足的发展；最后随着封建社会的日渐式微，在元明清时期逐步走向衰落。

宋代是一个重文的文化时代，其社会文化的各个领域都得到了充分的发展，且广度和深度在中国封建社会都达到了较为繁盛的阶段。这一繁荣的背后，实则是经济的繁荣。与唐代及前代相比，宋代的农业和商业都有了较为明显的进步，也就为文化的繁荣及制度的完善提供了相应的物质基础，加之隋唐时期形成的有关财政、税收及审计的基础，宋代审计监察体系是我国古代历史中相对较为完善和健全的。

1 宋代审计监察制度的发展阶段

宋朝的审计监察制度的发展大致可以划分为三个阶段。

第一阶段的划分，是从宋初至熙丰新法（熙宁变法与元丰改制的合称）开始前，持续时间从公元960年到公元1068年。自从宋朝建立以来，其职官制度就存在诸多问题，一是各机构职能重复，无专职又有许多无事可做的冗闲机构和官员；二是“官职不符”，官位与职能之间或悖离或混乱。因此，这一时期宋代审计监察制度随着几位君主推行的围绕中央集权的革新尝试一起变化改革，其基本内容是建立健全财计系统内部的审计机构；基本特点是财审合一，三司使下的都磨勘司与三部勾院主管审计相关事宜。

第二阶段的划分，是从熙丰新法的实施至北宋末年，持续时间从公元1069年到公元1127年。这一阶段由熙宁变法和元丰改制的相继实施开始，以其失败为转折，最后随着北宋灭亡而结束。在此阶段，宋朝自开国以来的三冗（冗员、冗兵、冗费）导致北宋积贫积弱的局面开始显现。宋神宗继位后，希望消除弊病，克服统治危机，遂起用王安石推行的一系列变法与革新。变法的实施过程较为曲折——由于其部分改制尚不合时宜、其执行过程中存在些许由于主观或客观原因导致的运作失败，给百姓的利益造成了一定的损害；此外，由于变法威胁到了当朝大地主阶级的根本利益，遭到了强烈反對，更为其实施增加了阻碍。元丰八年（公元1085年），随着宋神宗去世，熙丰新法告终。随着新法的失败，直到北宋末年，其审计监察体制都呈现一种新旧交替的螺旋式变化。此阶段的特点为：恢复了唐代三省六部官制，实行财审分离，比部基本掌管大小审计事务，同时在国库系统设置了内审机构（审计司）。

第三阶段的划分，便是南宋时期。南宋建立后，宋朝的经济重心南移，比部的审计职权也同时受到了削弱，主要负责审计事宜的机构变为了原本负责内部审计的审计院和磨勘司。不过值得注意的是，为避宋高宗赵构名讳，南宋建炎元年将专勾司改名为审计院，这是我国第一个以“审计”命名的中央财政收支审计机构。

2 宋代审计监察体系的演变

2.1 第一阶段

为防止后唐时期藩镇割据的局面再次出现，加强中央集权，宋朝建立后，在中央和地方行政机构上都做出了调整。中央方面，特设了主掌军政大权的枢密院和掌管统筹全国财政的三司，分割了宰相的军权、行政权和财政权。在地方上，也分离了地方机关职权，加强对地方的控制。

元丰改制前的宋朝，在审计监察制度上基本沿袭了唐后期的制度，特设专门的审计机构进行审计，包括：三部勾院、都磨勘司、都凭由司、都理欠司、催驱司、专勾司以及提举账司等。作为外市审计机构的比部仍然保留，但基本并无实职，徒具其名，其特设的判部事一职，通常以无职事朝官充任，并无实任。此时的地方审计事宜，一般主要由通判负责，分离知州职权。

这一阶段较为主要和稳定的审计机构是三部勾院和都磨勘司（两者同属三司之下）。三部勾院主要发挥监督和控制职能，对地方申报上来的盐铁、度支、户部所有钱吊粮谷的出纳账籍进行勾考稽核，检查错漏及异常。都磨勘司则对地方所呈三部勾院的账籍进行复审，同时审核院内自身的账籍。这一时期，审计权高度集中于中央，“内自府库，外至州县，岁会月计以上于三司”1。

2.2 第二阶段

熙宁变法自熙宁二年（公元1069年）开始，历时十六年，至元丰八年（公元1085年）结束。变法的主要目的在于提高生产力、富国强兵、消除北宋积弊，其核心是“理财”和“整军”，涉及政治、经济、文化等各方面。由于涉及内容较多，变法期间行政事务大量增加，而宋初以来的职官制度存在的诸多问题（冗官冗员、机构重叠、官职名实悖离混乱等）也逐渐显现。宋神宗为从制度上调整决策机制而主持发动元丰改制对职官制度的改革。改制的主要内容一方面是针对冗官现象和行政效率低下颁布《寄禄格》，使官员职务与实际官职相对应，裁撤闲散部门官员；另一方面是在恢复旧制的名义下，恢复唐代的三省制，让三司各司其职，并且削弱宰相的权力，对皇帝直接负责。元丰改制与熙宁变法同步进行，互为表里，并称为熙丰新法。

改革期间有关审计监察方面的制度变化主要体现在四处：一是恢复了比部职能及其原有审计制度，实行财审分离体制，比部和诸路监司、诸州通判共同负责从中央到地方的审计；二是创设了我国历史上第一个名实相符的审计机构——审计司，隶属于太府寺，专职审计太府寺内的财务出纳（与南宋审计院的区别在于审计对象性质不同、隶属层次不同）；三是在户部内新设“都拘辖司”作为内部審计机构；四是对诸军诸司专勾司等内审机构进行改革，使各内审组织权责交叉重叠、彼此牵制。

北宋前期，比部徒具其名，未行其实。元丰三年官制改革后，比部职能恢复，在中央“掌勾覆中外帐籍；凡出纳在官之物，皆月计、季考、岁会，从所隶监司检察以上比部，至则审覆其多寡登耗之数，有陷失，则理纳；钩考百司经费，有隐昧，则会问同否而理其侵负”2。在地方则是“县镇仓场库务帐，本州勘勾；诸州帐，转运司勘勾”3。

此外，元丰改制恢复了太府寺的正常职掌，太府寺下设有二十五个职能部门，分管钱、帛、财物等项的出纳事宜，内中的审计司专管审查勾稽由太府寺所出入的全部钱、帛、粮料， 属于专职审计财物出纳的组织。虽然审计司并不是中央审计机构，但确是我国第一个以“审计”命名的审计机构。

同时，全国最高财政机构由原来的三司变为户部，并在内新设都拘辖司负责内审工作，“全面负责中央和地方的财赋出入及其账籍，并掌理对其财务账籍的勾考审计”4。除都拘辖司外，户部其他部门并不是独立、专职的审计组织，只是兼掌其事。经都拘辖司的总领，构成了北宋后期户部较为完整的审计体系。

最后，改革期间将宋初隶属于三司的马步兵专勾司等内部审计机构简化、合并为“诸军诸司专勾司”，主要职能是在事前审计勾考军队费用和百司官吏薪俸。其职责既包括审核复验诸军及全国各地上报户部的财务收支账目，又包括参与审查审计范围内的财务调拨、赋税及预算等，职能繁多且广泛。

纵观历史，熙丰新法推行时期，我国审计水平处于世界较为领先的地位。但随着北宋后期新法推行失败与新旧党派纷争，审计制度也反复变化，新旧交替，走向衰落，这也从侧面反映出北宋逐渐衰亡的趋势。

2.3 第三阶段

由于北宋期间诸军诸司专勾司的职能繁多、理事广泛，因此南宋承其前制，沿用此司。为避高宗名讳，诸军诸司专勾司改名为审计院，成为了南宋时期的主要审计机构。自此，我国古代审计史上第一个国家层级、专职审计、还正式以“审计”命名的审计机构宣告诞生。审计院的出现，是一座具有重大意义的里程碑。

南宋时期，比部的外部職权再次被削弱，审计院及磨勘司（两者均隶属于户部，位及中央）等内审机构代替比部核查各方上呈的审计事务。两者侧重的审计对象不同，审计院侧重审计诸军诸司，而磨勘司侧重核查地方诸州。两个审计机构分工明确，可相互配合又能彼此制约。审计院的职能与北宋相比变化并不大：依规审计朝廷上下内外各路人事的薪奉及勋赏；定期审核户部中诸司诸军（或配合磨勘司审核各地方）上报的财政财务收支报告；协同商议或决策其他机构有关财物调拨、出纳预算等事宜。

经过北宋的变法和改革，南宋的审计体制可以说较为健全，虽然比部的职权再次被削弱，但除此之外，各审计机构之间分工细致、职责明确，对南宋财政经济的控制、监督起到了一定的作用。

结束语

宋代是我国古代第二次商品经济高峰，也是受战乱影响导致财政收入与支出达到此前之最的特殊时期。面对此种形势，宋代的审计监察一直处在探索与改革阶段，当政者试图加大审计力度，坚持维护财政水平。虽然受历史条件的限制，審计体制并没有发挥其最大限度的作用，但在军费开支巨大、官制机构繁杂的历史背景下，宋朝的审计监察制度仍为财政的开源节流作出了重要贡献。这些都在一定程度上为现代审计提供了指引和启示。

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