政策跟踪审计研究

刘敏

一个国家政策的制定、执行不仅体现国家意志，更关系和谐社会的全局发展，但是有些政策在实际执行中容易发生偏差或滥用。国家审计在政治制度中占有重要地位，应当实施对国家政策的跟踪审计监督，揭露政策执行中可能发生的问题，发挥国家审计的免疫功能，确保政策可以更加合理地执行，取得更好的效果，这有利于推进国家治理，同时也是国家审计参与国家治理的重要方式，有利于审计的转型创新，提升审计能力。

对处于改革攻坚期的我国来说，政策的出台是十分重要的，关系到整个国民经济的发展和社会全局，做好政策措施的合理有效执行，对国家治理有着事半功倍的作用。因此，重大政策的执行情况近年来也越来越受关注。发挥审计促进国家重大决策部署落实的监督保障作用，已经成为各级审计机关长期的政治任务。本文主要研究审计机关开展政策措施落实情况审计的理论依据，政策跟踪审计的目标内容以及方式方法，展望未来政策跟踪审计的发展。

一、政策跟踪审计的理论体系

政策跟踪审计起源于国家建设项目审计，在我国最早的应用是20世纪90年代中期江苏省对部分政府重点建设项目进行全过程跟踪审计。之后，2001年审计署发布《审计机关国家建设项目审计准则》，里面规定“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”。紧接着在2008年，审计署发布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》又进一步补充提出“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”。在2014年10月发布的《国务院关于加強审计工作的意见》中强调了应将审计发挥重大政策落实保障功能提升为审计机关的首要职责。综上，政策跟踪审计在我国政治舞台上越来越重要，已经逐渐形成了具有中国治理特色的一种审计方式。

（一）政策跟踪审计的概念

政策跟踪审计难以在理论和实务两方面统一定义，至今仍有很多不同的看法。就我个人的看法来说，我认为政策跟踪审计是审计机关和人员依据相关法律和审计法则对国家出台的某些政策执行实施所需要资金的筹措、使用和管理情况开展的监督活动。同时还需要对该政策进行实时评价，及时反馈发生的问题并有效纠正，来保证国家相关政策得以正确有效执行。

（二）政策跟踪审计的特点

第一，和传统的审计模式相比，政策跟踪审计更强调被审计政策的实施过程，力求从跟踪过程中发现存在的问题，因此具有预防性，也是审计“免疫系统”很好的一个体现。第二，介入及时性。传统审计大多进行的是事后审计，而跟踪审计是在审计对象开始时就介入，可以更有效地控制审计风险。第三，过程持续性。政策跟踪审计的时长贯穿整个政策实施的过程，时间跨度非常大，审计过程也十分长久。第四，内容广泛性。和传统审计内容比较单一，政策跟踪审计内容不仅包括财务收支是否合理合法，还有政策的实施管理和效率。

二、政策跟踪审计的目标

政策跟踪审计对行政工作具有重要意义，它是根据我国的国情发展和经济形势需要，探索出的一个创新的中国特色的审计模式。对于一个新型审计模式来说，明确审计目标、确定审计方向至关重要，我们从为何要以开展政策跟踪审计为出发点分析出以下四点。

（一）提高政策的执行力

政策跟踪审计的首要目标是保证政策的真正实行，杜绝“面子工程”、有令不行、有禁不止的情况。其次是政策的正确执行，杜绝选择性执行或者擅自修改执行范围。再次，还要关注地方政策与国家宏观政策相矛盾的情况。最后，审查是否对于重大政策的执行有相应的健全的监督制度，以提高政策的执行力。

（二）提高政策的科学性

现如今社会的发展十分迅速，政策很容易在提出、细化、出台的过程中有滞后性和不适应性。因此，政策跟踪审计不仅要关注政策的完善性，还要注意政策是否跟得上发展趋势。审计机关在政策实行过程中要紧跟发展的脚步，及时提出建设性的审计意见，让相关政策更贴合实际。

（三）提高政策的协调性

近年来，我国政界不断致力于社会转型，计划完成转型的时间十分短，在这样的背景下，政策的出台很难做到统筹兼顾。提高政策之间的协调性也就成了跟踪审计的一个重大目标。对同一领域政策的连贯性、短期政策和长期政策的统一性、各项不同政策间的衔接情况是政策跟踪审计需要关注的三个方面。

国家政策的执行情况对社会的平衡、和谐、可持续发展具有重要意义，也影响着国家在国际上的竞争力，例如现在税收优惠政策已经成为各国政府吸引先进生产要素的重要手段。审计机关在进行政策跟踪审计的同时要不断地提升自己，提高全球视野、增强国际意识，在国家的发展道路上保驾护航。

三、政策跟踪审计的实行途径

由于政策跟踪审计与传统审计在审计内容、目标、程序上有较大区别，因此开展政策跟踪审计的准备工作就是要调整好审计人员的思想及理念，放弃长期以来的惯性思维，重视宏观政策与经济活动之间的关联，积极转变观念才能更好地实行下一步审计工作。

在政策跟踪审计的准备阶段，审计人员应认真研究要监督的各项政策，清楚每项政策出台的背景环境、主要措施、重点环节等等，只有确定了审计工作的重点，才能有针对性地开展审计工作。另外，可以把所涉及的政策执行部门提前列出权力和责任清单，为后续的工作开展提供便利。

在跟踪审计的工作阶段，最重要的就是跟踪通报，做到“边审计、边整改、边规范、边提高”。例如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计中用到的《审计情况通报》，通过向地方政府发送审计文书，及时地反馈审计情况和发现的主要问题，并提出审计建议，帮助相关政策进行整改，大大提高了灾后恢复重建的速度和效果。

四、政策跟踪审计的改进方向

政策跟踪审计还处在起步和开拓阶段，没有太多经验来遵循，只能在摸索中前进，在错误中总结。在这个过程中，审计队伍的专业素质十分重要，审计人员除了具备传统的审计专业知识和技能外，还要有良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，才能深层次多角度的对政策执行情况进行分析和评价。但目前很多基层审计机关审计人员知识结构单一，审计调查的技术和方法不熟练。所以加强对审计人员这些方面的培训尤为迫切。

由于政策跟踪审计是一个比较新的领域，目前还没有可供参考的评价指标，此前国务院出台的《国务院关于加强审计工作的意见》为政策跟踪审计提供了审计依据，但在审计过程中发现问题处理量化方面相对欠缺。相关部门可以在总结实践经验的基础上，制定明确、可操作性强的审计规范和制度，细化、规范政策执行跟踪审计程序和行为，完善评价标准体系。可以学习借鉴国外政策审计的成功经验，制定符合我国国情的审计模式。最后，审计的法规建设也十分重要，让政策跟踪审计做到有法可依、有据可循。

政策跟踪审计对我国发展有着推动作用，如果能在每个基层审计机关实施政策跟踪审计，不仅会大大促进国家治理现代化和国民经济健康发展，还能使审计监督在更高层次、更广范围服务于经济社会发展全局，对国家审计发展也具有重大意义。（作者单位：延津县审计局）