精准扶贫项目审计探讨

寇丽

一、精准扶贫项目审计的意义

“十三五”规划纲要明确提出，要坚决打好扶贫开发攻坚战，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，建立扶贫项目审计机制，确保贫困人口到2020年如期脱贫。党中央、国务院高度重视扶贫项目审计工作。习总书记指出，要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监管，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，要从严惩处。李克强总理强调，要严格资金监督管理，严惩违法违规行为，抓紧健全制度安排，确保扶贫资金在阳光下运行，真正用在扶贫开发上。2015年9月18日中华人民共和国审计署印发《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，明确要求审计机关开展精准扶贫政策措施落实跟踪审计，当好精准扶贫政策措施落实的“督察员”。因此，审计机关要加强精准扶贫项目审计，深刻认识到加强扶贫审计工作的极端重要性，把扶贫审计工作作为一项重大政治任务来抓，把推动扶贫政策落实、规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效作为审计工作的着力点，积极开展扶贫审计研究，加大扶贫审计力度，充分发挥审计监督作用，使扶贫项目成为难以触碰的高压线，让扶贫项目真正落到实处，提高使用效率，保障脱贫攻坚目标如期实现。

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。扶贫资金是贫困群众的 “保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，一分一厘都不能乱花，同时也是扶贫攻坚工作的“解渴钱”和“输血钱”，党中央、国务院三令五申，必须管好用好。通过开展精准扶贫项目资金管理使用情况审计，揭示项目开展、扶贫资金使用方面存在的问题，提出切实可行的审计建议，以堵塞管理漏洞，完善规章制度，保障政府扶贫政策有效执行，促进扶贫资金合理规范使用、更好地发挥效能。

二、开展精准扶贫项目审计情况和主要做法

通过近几年开展精准扶贫项目审计发现，邓州市政府能围绕“十二五”扶贫开发目标任务，深化扶贫机制改革，强化精准扶贫措施，全面认识、准确把握、主动适应经济发展新常态，坚持整体开发与扶贫到村到户、各方支持与贫困村自身奋斗相结合，突出工作重点，创新思路方法，取得了一定的成绩。“十二五”期间各级财政投入我市扶贫资金5043.9万元，涉及整村推进、雨露计划、产业扶贫、科技扶贫、产业扶贫贷款贴息等多个项目，在市政府的正确领导下，实施整村推进项目48个，涉及穰东、罗庄、张楼等19个乡镇48个村，新修道路长111.4公里，桥涵20座，蓄水池7个及排水沟、管涵等，解决9万贫困村群众行路难问题；开设雨露计划培训班100余期，培训贫困劳动力10888人；实施产业扶贫项目41个；实施科技扶贫项目8个，扶持带动355户脱贫致富，农民人均纯收入增加3000元左右；实施产业扶贫贷款贴息项目5个，辐射带动周边600多贫困户脱贫致富；实施了28个到户增收项目，扶持1415户贫困户发展种植养殖项目。通过到户增收、科技扶贫、小额信贷等途径，充分发挥各类专业大户、专业合作社、龙头企业的带动作用，引导有劳动能力的26120名贫困人口通过产业发展实现脱贫。

在精准扶贫项目审计中，我们紧紧围绕脱贫攻坚的目标，制订详细的审计实施方案，沿着政策和资金两条主线，做到以下几个方面的审计：

（一）开展了扶贫项目跟踪审计，确保扶贫政策精準落实

我们在精准扶贫项目审计实施前期开展调查研究，制订了详细的审计实施方案，就项目资金的投入、分配、使用等情况进行精准“把脉”，及时关注、动态跟踪，做到扶贫资金运行到哪里，审计监督就及时跟进到哪里。按照审计实施方案的要求，开展了扶贫项目跟踪审计，对扶贫项目实施全过程进行精准性、真实性、规范性的全方位跟踪审计监督，用尽可能低的扶贫成本、尽可能快的扶贫速度和优良的扶贫质量推进扶贫项目的精准实施。审计人员深入贫困村农户家中和田间地头，现场勘查测量整村推进扶贫工程建设情况，仔细询问扶贫资金到位情况，掌握扶贫项目和扶贫措施的落实情况，落实到户增收项目的实施情况，查看贫困劳动力实用技术的掌握情况等，做好保障“因户施策、分类施策，抓好进村入户政策的落实，实现扶持一户、脱贫一户”。通过审计确保扶贫政策精准落实，做好扶贫进度安排、扶贫项目落地、扶贫资金使用、扶贫人力调配和整村推进实施等多项审计工作，并加快推进扶贫项目的全覆盖审计，完善扶贫攻坚关键环节的审计监督制度，全面监控各项扶贫决策部署的贯彻落实，全力推动扶贫攻坚政策和重大扶贫项目落地。同时密切关注扶贫项目实施过程中出现的新情况，对扶贫项目立项审批、资金拨付、扶贫资金投入使用等全过程进行跟踪监管，发现扶贫不够精准、有碍扶贫攻坚的情况，及时予以反映，推动扶贫项目精准和扶贫政策精准，促进扶贫政策措施的系统性、整体性和协调性。

（二）审计过程中查处了违规问题，切实维护群众利益

在审计过程中我们坚持问题导向，对于扶贫专项资金的分配、拨付、管理、使用坚持审深审透，及时揭示挤占挪用、损失浪费、管理不善等问题，一旦发现相关人员涉嫌违法违规行为，第一时间移交给相关部门查处。同时，还加强对这类扶贫项目立项、管理、运行的审计分析和情况反馈，提出规范管理、提高效益的意见建议。将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容，紧紧围绕扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六精准”要求，着力揭露和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为等问题，推动整改问责。严格区分公与私，坚决查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费扶贫资金，违反中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，将扶贫资金用于吃喝接待、公款旅游、奖金福利，以及有关主管部门和人员利用职权优亲厚友违规分配扶贫资金等问题，切实维护贫困群众利益。

（三）强化扶贫审计整改落实，保障扶贫开发成效精准

在扶贫项目审计过程中强化审计整改落实，把审计整改作为提高审计质量的关键措施，坚持“边审计、边整改，边规范、边提高”的扶贫项目动态审计原则。为保障扶贫开发成效精准，我们认真落实扶贫审计整改报告制度，针对扶贫开发过程中存在的问题，提出具体整改意见和办法，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗。同时加强扶贫审计整改检查，定期组织审计人员对被审计单位的整改情况进行巡回检查、跟踪督促，促进扶贫审计整改落实，保障扶贫开发成效精准。完善审计整改问题汇报机制，将扶贫审计中发现的风险隐患和重大问题及时、全面地向扶贫开发主体部门进行汇报，让扶贫攻坚领导小组及时、充分了解相关单位在扶贫攻坚过程中存在的问题和不足，力促相关单位狠抓整改、建章立制，切实纠正和改进存在的问题，促使审计整改效果的最大化，确保审计职能在扶贫开发中的有效发挥。

（四）监督检查扶贫资金实施情况，促进发挥资金使用效益

在扶贫资金审计过程中，我们重点查看是否按照中央有关统筹整合使用财政资金的要求使用资金，是否按照规范程序调整资金用途，是不是把资金真正用到扶贫开发上。同时将绩效理念贯穿扶贫审计始终，循着资金流向，从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用。加大扶贫资金统筹整合使用情况审计力度，以脱贫攻坚规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用，切实推动各级主管部门将资金项目审批权限完全下放到贫困县，推动贫困县从想方设法“要到钱”转变到下功夫“花好钱”上来。对继续限定财政涉农资金具体用途或干扰统筹整合使用资金，造成资金长期趴在账上难以发挥效果的问题，要坚决查处、坚决曝光，促进各级各部门在资金统筹整合使用中积极作为、有效作为，推动市政府将资金真正用到扶贫开发、用到建档立卡贫困人口脱贫上来，切实发挥扶贫资金的使用效益。

三、精准扶贫项目审计过程中发现的问题

通过近几年我们对精准扶贫项目的审计，发现在体制机制、资金投入管理使用效益方面还存在以下几个方面的问题：

（一）资金拨付不及时，影响扶贫资金效益

项目未及时启动，造成扶贫资金滞留的主要原因有：一是部分项目前期申报论证不充分、方案不科学；二是项目立项存在“撒胡椒面”现象，扶贫资金难以发挥应有的效益；三是部分项目实施进度缓慢；四是极少数项目实施完毕后的结余资金未作安排。由于项目立项申报原因或工程实施进度缓慢，资金无法及时拨付，造成扶贫资金闲置滞留，影响了扶贫资金发挥效益。

（二）资金管理不严格，存在挪用套取现象

截留、挪用、骗取、套取扶贫资金的主要形式有：一是降低发放标准，截留扶贫资金，用于其他非扶贫项目建设。二是挪用扶贫资金用于项目培训学习和弥补单位接待费、业务费、公务费等行政经费不足；三是虚报、虚列扶贫项目，骗取、套取扶贫资金。项目管理单位和项目申报实施单位虚列事项和支出套取扶贫资金。审计中发现，部分扶贫项目申报实施单位利用虚报或重复申报项目，套取扶贫资金；有些项目管理单位通过虚列事项和支出套取项目管理费和劳务培训费，套取的资金用于公用经费和接待开支，有的甚至私分扶贫资金。

（三）项目实施不规范，工程监管存在漏洞

少数项目在申报规划上存在瑕疵，编制项目规划缺乏科学论证和规范性，加之扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金项目在实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，同一项目重复申报，同一项目分解成多个项目申报，造成项目无法实施；有的项目在实施阶段由于人为因素监管不到位，隐蔽工程量难以准确计量，存在虚假工程量的现象；同时，由于扶贫项目多且单个项目资金量小的特点，实施项目单位“三重一大”决策不规范，人为决策因素较多，工程项目“四制”监管难度大。

四、做好扶贫项目审计的对策

（一）高度重视扶贫开发，增强对扶贫资金重要性的认识

扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而专设的财政专项资金。扶贫资金承载着保基本、兜底线、促公平的重要使命。市、乡、村各级组织及相关部门要高度重视扶贫工作，增强对扶贫资金“高压线”的认识，健全完善扶贫资金管理制度和工程建设管理制度，促使扶贫资金管理与项目实施步入更加规范的轨道。

（二） 建立扶贫长效机制，做好社会保障兜底

为建好扶贫长效机制，建议市政府将丧失劳动能力的贫困人口和重度残疾丧失劳动能力、无法靠自身条件脱贫的贫困户全部纳入农村低保，做到全覆盖，无遗漏；将分散供养的“五保户”，由民政部门按现行政策和标准供养；将因重大事故、因灾、因重大疾病或其他特殊原因基本生活陷入困难的贫困户，由民政部门给予临时救助；将因残而丧失劳动能力的残疾贫困人口，由残联按照相关政策给予补贴，做好社会保障兜底。

（三）积极整合扶贫资金，充分发挥扶贫资金整合规模效应

扶贫资金主要涉及财政、扶贫、发改、民宗等部门，来源渠道分散，资金类别比较多，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，存在各部门各自为政的现象。邓州市政府应立足地方实际，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金等各类扶贫资源，统筹安排，形成合力，以整合项目为基础，按照“市为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的思路，统筹兼顾，打破部门管理界限，统一项目规划，统一项目实施，统一资金拨付，统一项目验收，统一绩效评价，形成整合项目的良性机制，集中力量解决突出贫困问题，充分发挥扶贫资金整合规模合力效益。

（四）强化扶贫项目资金管理，提高资金使用效益

首先，项目管理和实施单位在项目开工前应进行充分的调查和可行性论证，项目的规划设计要结合实际情况，制订切实可行的实施方案，保证项目规划合理、设计科学、施工方便。项目完工后，抓紧时间收集完善资料申请验收，及时拨付工程款，以免资金滞留。同时，深入项目建设现场，对项目建设质量进行实地核对，对照项目计划中建设内容审核其完成情况及质量，确保扶贫资金安全有效使用。扶贫资金投向必须要符合政策，必须专款专用，只能用于贫困地区和贫困群众，坚决避免资金分配的随意性。其次，扶贫资金是贫困群众的救命钱，必须准确辨别扶贫对象，确保扶贫资金精准拨付、及时拨付，使有限的资金用到刀刃上。再次，必须做到建章立制，精确报账核销。项目管理和实施单位要重视项目和资金的监督管理，从严控制扩大开支范围、挤占挪用专项资金等违纪行为的发生，严格审核原始票据的齐全性和关联性；对各项支出要严格审核事项的真实性、合理性、合法性和票据的合规性，杜绝虚假事项及不合规发票等情况的发生。

（五）强化扶贫项目后期监管，发挥项目资金效益

加强扶贫项目后续监管是发挥扶贫效益的重要环节，由于扶贫项目特别是到户增收项目的长效产业培育短期难见成效，新建增收产业项目缺乏后劲，如果没有持续投入巩固提升，加之市场变化因素，个别产业可能难以达到预期效果，因此在统筹安排扶贫资金时，应该变一次性扶贫为跟进式扶贫，充分考虑产业培育项目后續发展，落实“扶上马再送一程”的举措，让扶贫项目真正成为老百姓增收致富的支柱产业。

总之，精准扶贫项目是一项民心所向、系统性、长期性的大工程，我们要汇聚社会各方面资源和力量，坚持步步为营，久久为功，通过精准扶贫审计构建社会公平正义的“防火墙”，从实际情况出发，善于发现问题、总结问题，积极有效助推扶贫工作的健康良性开展，促进扶贫项目投入的一分一厘用到实处，助力贫困群众在党的扶贫政策、惠民举措的阳光普照下，同步实现全面小康。（作者单位：邓州市审计局）