地理国情监测与事业转型升级

李维森

(国家测绘地理信息局，北京 100830)

0 引 言

国情是指一个国家的社会经济发展状况、自然地理环境、文化历史传统以及国际关系等各个方面情况的总和，也是指某一个国家某个时期的基本情况，是国家制定发展战略和发展政策的依据，也是国家执行发展战略和发展政策的客观基础。党和国家领导人历来重视“国情”研究与分析，要求认识国情、立足国情。毛泽东主席指出：“在中国干革命，解决中国的问题，必须首先认清中国的国情”，作出了“地大物博，人口众多”的基本国情判断。习近平总书记指出“要立足我国国情和我国发展实践，揭示新特点新规律，提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果”。

地理国情是以地表自然和人文地理要素的空间分布、特征及其相互关系为主要内容的、与国家经济社会发展密切相关的基本情况，是基本国情的重要组成部分。从狭义上讲，地理国情是从地理的角度分析、研究和描述国情，即地理中含有国情，是具有国情特征的重要地理信息，如国土面积，地形地貌。从广义上讲，地理国情是把国情信息用地理空间来表达，是国情的空间可视化，如人口数据与分布（地理位置）的结合，经济数据与地理位置的表达。开展地理国情监测，系统全面、动态持续掌握我国地表自然和人文地理要素状况、发展趋势和相互关系，对于辅助政府科学决策、科学管理，促进社会公众广泛应用地理国情信息，推动测绘地理信息与经济社会发展深度融合，具有重要意义。

1 地理国情监测进展

2011年，国务院批复地理国情监测正式立项，明确“十二五”期间的目标任务是：“开展重要地理国情信息普查，建设地理国情动态监测信息系统；基本建成地理国情监测技术体系、指标体系和标准体系，基本具备常态化监测重要、典型地理国情信息的能力；开展相关试点和示范工作，完成对地形地貌、地表覆盖、地理界线等基本地理国情信息的统计、分析工作；形成重要与典型地理国情监测信息统计分析报告和多样化地理国情信息产品，逐步建立地理国情监测工作机制”。国家测绘地理信息局组织各级测绘地理信息部门，围绕数据资源、业务体系、成果应用、技术创新等方面积极开展工作，取得了显著进展，实现了国务院目标要求。

1.1 地理国情数据资源建设

按照国务院决策部署，2013年至2015年开展了第一次全国地理国情普查。国家测绘地理信息局组织各级普查机构和5万多名普查技术人员，先后开展了地理国情信息采集、标准时点统一核准、普查数据库建设、基本统计分析等工作，首次获取了由10个一级类、58个二级类、135个三级类组成的多要素、无缝隙、高精度、全覆盖的地理国情信息；建成了数据总量超770TB的全国地理国情本底数据库，具体包括地表覆盖、重要地理国情要素、地形地貌、统计分析成果、数字正射影像、遥感影像解译样本、影像控制点库等7个子数据库，建立了数据库管理系统，实现地理国情数据集成化管理，如图1所示。7个子数据库各自发挥作用，又相互关联，构成了完整的地理国情数据资源体系，为常态化开展地理国情监测奠定了数据基础。

1）地表覆盖数据库

地表覆盖数据库包括种植土地、林草覆盖、水域、荒漠与裸露地、房屋建筑（区）、铁路与道路、人工堆掘地、构筑物等八类要素，覆盖全国陆地范围，按要素层逻辑上无缝拼接，图斑数超过2.6亿个，最小图斑实地面积200 m2。地表覆盖数据准确反映了面状地块的数量、空间分布、面积等信息，其空间特征为面状。

2）重要地理国情要素数据库

图1 地理国情数据资源及管理系统构成Fig.1 System composition of geographical conditions data resources and management

重要地理国情要素包括水域、房屋建筑（区）、铁路与道路、人工堆掘地、构筑物、地理单元等六类要素，总要素数量超过2 500万个。重要地理国情要素反映与社会生活密切相关、具有较为稳定的空间范围或边界、具有或可以明确标识、有独立监测和统计分析意义的重要地物及其属性，其空间特征分为点、线、面、体4种。重要地理国情要素有些与地表覆盖要素名称相同，但是采集内容和作用不同。如水域，地表覆盖数据表达的是水面，属性只有GB代码，主要用于水域面积统计，重要地理国情要素除了表达水面，还有水系中心线，属性信息更为丰富，可以按名称、类型等统计面积、长度等。

3）地形地貌数据库

地形地貌数据反映地表的地形及地势特征。其主要作用包括两方面，一是叠加数字正射影像等数据，比较真实地展示地形起伏下我国的地表现状。二是在三维立体环境下开展基本统计分析工作。如利用地形地貌数据可以统计出我国的地表面积，叠加地表覆盖数据开展统计分析，可以准确确定坡度25°以上水田、旱地的数量和分布情况，为实施退耕还林提供决策支持。

4）统计分析成果数据库

统计分析成果数据库是基于空间信息统计计算形成的数据库，以行政区划、规则地理格网、地形和地貌类型等为统计单元，针对地形地貌、植被覆盖、荒漠与裸露地表、水域、道路与铁路、居民地及设施和地理单元等七类自然和人文地理要素，按照面状要素、线状要素、点状要素和实体要素统计形成的数量、密度、位置、高程、范围等21个指标的统计成果，综合反映了地理国情现状全貌。统计分析成果数据库是编制各类地理国情报告、深入推进地理国情信息应用的重要基础。

5）数字正射影像数据库

数字正射影像数据包括普查数据生产和标准时点核准两套数字正射影像，其中普查数据生产影像分辨率优于1 m，覆盖92%的国土面积，标准时点核准影像分辨率优于2.5 m，覆盖全国。数字正射影像数据主要用于基于影像的地理国情信息变化发现和直观展示地理国情现状。

6）遥感影像解译样本数据库

遥感影像解译样本数据包含样本点数目303万个。其主要作用是用具有对照关系的地面照片和遥感影像记录信息与知识，为开展常态化地理国情监测提供解译样本，提高计算机自动解译分类效率和质量，帮助解译人员对遥感影像直观、正确认知，保证解译精度。

7）影像控制点数据

影像控制点数据是利用普查生产的DOM和精细化后的DEM采集的控制点，其中平面坐标来源DOM，高程坐标来源DEM，全国影像控制点数据超过150万个。影像控制点数据库的建立，能够提高计算机的影像自动识别匹配效率，为大规模、高效率开展遥感影像纠正等工作提供基础。

1.2 地理国情监测业务体系建设

通过地理国情普查和监测试点示范，形成了相对健全的技术标准、组织管理、质量控制、成果服务体系和业务协作机制，初步建成了地理国情监测业务体系。技术标准方面，制订了从正射影像处理、基于影像的信息提取、资料整合利用、外业核查、内业整理、DEM 精细化、解译样本数据、数据汇交、数据库建库、统计分析、质量控制等一系列技术规定20多项，基本形成了由“定义与描述”“获取与处理”“检验与测试”“成果与服务”等组成的地理国情监测标准体系。组织管理方面，建立了国、省两级组织实施、数据直报、集中建库、成果共享的组织管理模式，提高管理水平和效率。质量控制方面，出台了《地理国情普查质量管理细则》《普查过程质量监督抽查规定》《普查成果检查验收与质量评定规定》等系列质量管控文件，建立了“两级检查，一级验收、过程抽查、验后符合”的质量控制体系，对成果实现多层级、全过程、精细化质量控制。成果服务方面，面向不同用户需求，形成了以数据库、图件图集、公报、专报、蓝皮书等为载体的多样化地理国情监测成果，搭建了地理国情监测在线服务平台，实现地理国情数据网络化服务。业务协作机制方面，国家测绘地理信息局按照中央经济体制和生态文明体制改革专项小组要求牵头编制《市县空间规划编制技术规程》，联合发改委与浙江、福建、广西、湖北、贵州五省区共同推进省级空间性规划“多规合一”试点，在中办国办印发的《省级空间规划试点方案》实施中承担重要职责，与贵州省联合建设精准扶贫作战图管理系统，与农业部、财政部、国土资源部联合开展农村土地确权登记，参与住建部重点城市黑臭水体整治、统计局自然资源资产负债表编制、环保部生态红线划定和国土资源部不动产统一登记、国土空间用途管制等重点工作。

1.3 地理国情成果应用实践

按照“边普查、边监测、边应用”的思路，在开展地理国情普查的同时，国家和地方开展了100多项地理国情监测试点示范，推动地理国情普查和监测成果广泛应用。国家层面，围绕京津冀协同发展、国土空间开发、生态环境保护、资源节约利用、城乡一体发展等方面开展了监测试点示范，取得了京津冀地区7年重点大气颗粒物污染源空间分布、首都经济圈20年城市空间格局、三江源生态保护区管理、海南省“多规合一”信息化平台建设、国家级新区建设变化、沿海滩涂变化、南水北调中线工程水源地环境动态监测、三峡地区地质环境变化、抚顺矿山地面沉降等监测成果。成果发布后，引起相关部门和地方政府的高度重视，其中京津冀地区的污染源分布、植被覆盖、城市扩展、地表沉降等监测成果引起了国务院领导关注。省级层面，浙江省开展国土专项审计工作中，利用地理国情普查地表覆盖数据及遥感影像数据，对照基本农田数据，找出基本农田内非耕地图斑，重点房屋建筑区及人工堆掘地，对这些问题图斑进行核查，编制基本农田疑似占用地块分析报告，辅助审计部门对是否占用基本农田进行审核，极大提高审计效率和精准程度。海南省开展“多规合一”试点工作中，利用普查成果梳理发现各类规划冲突矛盾，科学划定基本生态保护红线，统筹城乡发展、优化产业、基础设施空间布局，实现“一张蓝图”，得到海南省政府的高度评价。黑龙江以哈尔滨市木兰县为示范区，以地理国情普查成果为基础，与环保部门合作开展示范区重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区及禁止开发区的生态保护红线划定试点。新疆、西藏、云南、内蒙古等省级政府利用地理国情成果推进生态文明建设、资源管理、维稳、应急等工作。

1.4 地理国情监测技术创新

地理国情普查和监测是一项全新的工作，发展的过程中引发了大量技术创新，有力推动了测绘地理信息科技进步。一是创新互联网+组织管理。组织研发了“地理国情监测项目管理系统”，对全国400多家责任单位进行全流程管理，实时掌控进度和质量，提升各级管理人员任务管控、科学决策的水平。二是创新影像保障服务。建立了多星联合、协同利用、互利共享的影像保障服务新模式，研发了多源影像统筹服务平台软件系统，实现了多源遥感影像的高效分类管理、自动化整合与分析、业务化获取与分发。三是提出了高精度的地表面积计算理论和方法。以10 m分辨率数字高程模型为基础，首次实现了全国陆地范围内的表面面积量算。四是研发系列普查生产软件。组织研发了遥感影像集群处理、信息自动识别提取、外业调查平台、内业数据编辑、数据质量检查、基本统计软件等设备和软件。

2 新形势下地理国情监测发展思路

2.1 面临的形势

资源环境约束、地理空间的合理开发利用已经成为制定经济社会发展战略的重要考量要素，其对战略目标、战略任务、战略行动等影响越来越深远。党的十八大将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同确立为中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局。党中央、国务院先后印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等系列文件，强调制定经济发展战略、优化经济区域格局，须注重资源空间布局、生态环境地域差异，并就资源环境及生态监测评估等事项提出要求。如《生态文明体制改革总体方案》要求“探索建立资源环境承载能力监测预警机制”“对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系”“定期开展全国生态状况调查和评估”等。近年来，地理国情监测工作得到党中央、国务院高度重视。李克强总理指出“未来二十年是我国工业化、城镇化加快发展时期，也是自然地表、人文地理快速变化时期，开展地理国情监测对于科学推进我国工业化、城镇化进程至关重要”。张高丽副总理对做好常态化地理国情监测提出了五个方面的明确要求：“一是加强依法监测，建立健全地理国情监测法律法规体系；二是坚持需求导向，扩大地理国情监测服务领域；三是建立协作机制，形成地理国情监测常态化工作格局；四是强化创新引领，提高地理国情监测保障能力；五是注重绩效评价，促进提升地理国情监测服务水平。” 党中央国务院系列部署，为地理国情监测科学发展指明了方向，提供了重大战略机遇。

2.2 发展目标

“十三五”期间，健全地理国情监测体制机制，完善地理国情监测业务体系，全面提升地理国情监测保障能力，对我国陆域国土实施常态化地理国情监测，持续提供地理国情监测成果，在服务国家重大战略和重大工程、生态文明建设、国土空间开发、社会治理、民生保障等方面取得显著成效。

2.3 主要任务

1）完善监测体制机制

加强地理国情监测法律法规、规划计划、政策制度等的制订和实施，健全地理国情监测管理体制。制定《地理国情监测条例》，确定地理国情监测法定地位。落实国民经济社会发展规划和事业发展规划，科学编制地理国情监测年度计划。健全监测成果发布、信息共享与开发利用、信息安全等相关制度，提高监测成果共享利用水平。建立监测成效用户评价和反馈机制，及时发现监测工作存在的问题，持续优化和调整监测设计及实施。地方主要研究制定地理国情监测的地方性法规和规范性文件，落实地理国情监测职责职能，争取设立专门的职能部门并落实人员编制，推动地理国情监测纳入本级经济社会发展规划和年度财政投资计划，建立稳定的财政投入机制。

2）健全监测业务体系

健全监测技术标准体系，加强监测标准规范与行业标准和用户需求衔接，加快形成科学实用、系统完整的监测标准体系。建立高效生产组织体系，构建国产为主、商业为辅、多星联合、统筹获取的影像保障服务模式，完善监测资料收集利用、数据采编、时空数据库建设等工艺流程，探索专题性监测与基础性监测联合实施。健全产品服务体系，丰富地理国情产品，探索构建地理国情指数，建设地理国情信息在线服务平台。

3）开展基础性地理国情监测

矿区二叠系和古近系中火山岩均较发育。二叠系火山岩主要出现在早期，为中酸性火山碎屑岩及熔岩。古近系古新统典中组火山岩在本区较发育，出露于矿区大部分地区，主要有气孔状安山岩、粗面岩、凝灰岩、火山角砾熔岩等。

以地理国情普查数据为基础，每年获取我国陆地国土范围内地表覆盖和地理国情要素的变化情况。国家和地方采取统一领导、上下联动方式共同组织实施，监测实现全域覆盖、重点突出，成果由国家地方共享。

国家负责统一制定全国基础性监测实施方案及相关技术规范，统筹获取并提供遥感影像，开展整体质量控制和监督抽查，完成全国地理国情监测数据库建设、统计分析以及报告编制等工作，帮助西部欠发达省份完成部分区域的监测数据生产。

地方负责按照统一要求，结合本地特点和实际需求制定本行政区域内实施方案，组织开展本区域内的基础性监测工作、省级监测数据库建设并形成监测分析报告。设区市（地、州、盟）结合普惠化公共服务体系构建、精细化社会管理体系建立、宜居化生活环境建设、现代化产业发展体系建立、智能化基础设施建设等城市建设和管理需求，增加监测内容、细化采集指标，开展市辖区的基础性监测，丰富城市市情大数据资源。

4）开展专题性地理国情监测

利用基础性监测成果，融合经济社会人文等信息，针对政府和社会公众关心关注的重点、热点、难点问题，开展深层次监测分析。采取国家指导、按需监测的方式分层次开展。

国家负责制定专题性监测技术指南及相关技术规范，为地方开展专题性监测提供参考，主要围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略以及相关部门业务管理需求，组织开展跨区域、多省联动的专题性监测，通过业务指导、项目带动、资金配套等方式，引导所涉及省份共同开展。

地方负责围绕本地区国土空间开发利用、资源环境及生态管理、空间规划编制与实施、区域协调发展战略、重大自然灾害防治、生产力优化布局等方面的重大战略和重大工程建设需求，自主开展专题性监测。设区市（地、州、盟）重点围绕城镇化宏观布局、基本公共服务均等化、城乡规划违法建设集中整治、城镇棚户区城中村和危房改造、生态环境保护、水体整治、地质灾害预防等城市管理和治理需要，积极开展市辖区的专题性监测。

5）深化地理国情信息应用

推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理国情信息应用。征求各级政府和相关部门对地理国情监测的需求，确定优先监测领域，提供个性化、针对性服务。强化与发改、国土、环保、住建、审计、统计等部门业务合作，推进地理国情信息在部门重大改革任务和重点工作中广泛应用，争取在主体功能区实施、空间性规划“多规合一”、生态红线划定、自然资源资产确权登记、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、国土空间用途管制、新型城镇化建设、资源枯竭型城市治理与转型等领域的应用中形成地理国情监测品牌，为有关部门开展普查、调查或监测工作提供统一的地理空间公共基底。通过地理国情信息在线服务平台，推动地理国情信息大数据开放共享，让社会公众和市场主体充分了解数据价值，并引导鼓励对地理国情信息的广泛应用，拓展地理国情信息公共服务的广度和深度。

6）开展监测科技创新

开展空天地一体化的多源遥感数据快速获取研究，提高地理国情数据获取实时化水平。开展遥感影像去云降噪、要素快速自动解译、变化发现快速检测、质量指标与质量控制模型构建等技术研究，提高地理国情数据处理自动化水平。开展时空大数据科学理论体系、计算系统、时空大数据驱动应用模型探索等基础研究，构建地理国情时空数据模型和数据库模型，建立时空大数据云平台和管理系统，提高地理国情数据管理网络化水平。开展时空统计与动态建模、数据深度挖掘、信息比对以及与经济社会各要素之间的关联度研究，建立地理国情统计分析评价指标，开发面向地理国情大数据的数据挖掘系统，提高地理国情统计分析智能化水平。

7）强化监测人才队伍建设

依托地理国情监测重大科研和重点任务，培养造就一批地理国情监测急需的高层次人才。打造一批对地理国情监测发展有引领的创新团队。加强高等院校、科研院所、企业产学研协同，搭建地理国情监测创新平台。充分发挥博士后科研工作站、工程技术研究中心、重点实验室等科技创新平台对高端人才的培养功能。有计划地引进跨学科跨专业的复合型人才，增强统计分析能力。加大国际化人才培养力度，加强高层次人才国际学习与交流。优化调整生产事业单位布局，通过划分类别、界定功能、分类改革，实行分类发展、分类定责、分类考核，打造与地理国情监测相适应的专业人才队伍。发挥企业市场主体作用，鼓励引导地理信息企业参与地理国情监测。

3 推动测绘地理信息事业转型升级

十八届三中全会开启了我国全面深化改革的序幕，这既为测绘地理信息领域深化改革、转型发展提出了要求，也为测绘地理信息服务于各领域全面深化改革提出了殷殷期望，提供了发挥作用的广阔舞台。李克强总理、张高丽副总理多次要求，测绘地理信息部门要以第一次全国地理国情普查为契机，进一步转变职能，提高服务水平，加快转变发展方式，优化调整组织机构，提升服务经济社会发展大局的能力，推动测绘地理信息事业转型升级发展。地理国情监测已成为测绘地理信息服务国家改革发展大局的主攻方向、测绘地理信息领域供给侧结构性改革的关键突破口、测绘地理信息事业改革创新发展的重要途径，将有力推动测绘地理信息事业转型升级。

一是生产方式的转型。地理国情监测要求调整生产业务链和生产环节，生产不再局限于按图幅、按比例尺生产，而是按需求、按地理单元或按更新频率灵活组织生产。二是服务方式的转型。地理国情监测的开展将推动测绘工作从静态测绘服务向地理国情动态分析、从被动提供向主动服务、从后台服务向前台服务、从单一基础地理信息数据向多类型地理国情数据的转变，将推动测绘地理信息领域更加直接承担国家重大改革任务，深度参与国家重大战略实施。服务范围更加广泛，更加有针对性、个性化。三是管理模式的转型。随着地理国情监测与经济社会发展的深度融合，部门间、地方间、军地间地理国情监测业务协作机制将越来越广，部门分工合作将越来越重要，推动了测绘地理信息管理模式将从封闭走向开放，从单纯的技术管理向综合管理转变。四是人才队伍的转型。地理国情监测是一个跨学科、知识密集型的创新工作，注重信息整合和集成分析。测绘地理信息人才将由测绘人才为主转向测绘、环保、林业、国土等多学科人才融合，队伍将由从事测绘生产转向具备测绘生产、大数据挖掘、信息服务等保障能力方向发展。