土地利用总体规划与城市总体规划协调研究

王洪林

【摘要】在经济发展的同时，城市化进程也随之不断深化，这就使得城市人口呈现出激增趋势，这虽然能够为城市规模的不断拓展提供积极有效的助推力，但是这也相对增加了城市用地压力，相对的耕地资源总量也不断削减。土地利用总体规划与城市总体规划都属于法定规划范畴中的细化项目，虽然二者都能够以独立形式存在，并且其主体规划方向及各项关联指标之间都存在较大差异，尤其是在标准难以统一的情况下，二者之间的规划框架中难免呈现出难以协调的不良状态，为了促使其能效作用充分发挥，就需要对其协调性进行系统研究及分析。

【关键词】土地利用总体规划；城市总体规划；协调研究

土地利用总体规划与城市总体规划都能够为城市发展带来积极影响，这不仅能够结合区域发展现状对土地利用结构进行优化调整，更能推动城市各项事业的快速发展。在对以上两个规范性规划文件进行编制时，其核定参考要素往往存在一定的差异性，而规划的主体及内容在某些方面又呈现出了一定的重叠性，这就使得二者在推进规划工作时协调性明显不够，一旦不能及时调整规划思路及结构，就会为城市发展带来滞后性影响。因此，为了进一步寻求二者之间的契合点，促使其达到平衡关系，就需要采取针对性措施促使二者更加协调，从根本上提高城市运行活力。

1、土地利用总体规划与城市总体规划协调性缺失的主导因素

1.1二者所处的发展进程存在差异

在发展速度较未迅速的发达国家，往往会对将土地利用总体规划纳入到重点发展范畴中，这不仅是其他规划工作开展的首要前提，城市规划布局更应当以此为依托逐步推进整体规划工作，因此不难发现，在该种模式下土地利用总体规划是各项工作开展的主体考量因素。而我国则反其道而行，导致这种现象出现的直接原因就是，我国城市规划在不断发展及实践经验总结的过程中，受到力大量外来文化及发展思路的直接影响，在借鉴过程中创建了与城市发展相关联的规划方法，这就使得其编制能效不断提升。但是，土地规划在我国起步较晚，各项工作的开展明显存在滞后问题，再加之缺少法律政策为其提供基础保障，这就使得规划工作的开展与预期目标之间存在较大偏差。

由于在城市土地资源利用阶段，需要对已经形成规范性标准衡量，而后才能根据规划布局逐步推进用地手续的办理工作。虽然现阶段部分城市能够认识到土地利用总体规划的重要性，但是在建设环节盲目更改规划指标的问题却比比皆是，这就使得城市土地利用能效不断下降，相对的各项发展指标的深化建设也将呈现迟缓趋势。规划总体框架中虽然涵盖较多关联要素，但是如果规划与城市土地利用计划及管理相互脱离，就会导致规划形式化问题更加显著，相对的只注重对规划的调整性编制，而忽略其实用效能，将直接导致规划方向逐渐偏移，这就使得城市土地利用管理中土地利用总体规划能效作用难以充分发挥。

1.2二者编制依据存在差异

土地利用总体规划在编制过程中所依托的资料是区域土地调查及变更信息，在对该类信息进行收集时，可以应用现阶段信息化优势显著的遥感技术，而后以此为依托到区域现场对土地实际信息进行对比核实，因此，该类信息具有一定的真实性及有效性；而城市总体规划在编制阶段的基准性应用资源却与上述信息存在较大不同。除此之外，二者在推进信息统一工作时，其路径存在一定差异，这就使得数据形式之间共通点较少。因此，一旦二者编辑主体不相一致，实际运行阶段二者必然难以协调。

2、协调土地利用总体规划与城市总体规划的有效策略

2.1合理编制区域规划

土地利用总体规划与城市总体规划之间存在较强的关联性，为了促使其运行能效与预期目标高度相符，就需要以提升二者协调性为基准，推动其作用优势充分发挥，因此，这就需要采取积极有效的措施协调二者关系，其中最为有效的方法就是区域范畴中的规划项目进行统一编制，将土地利用总体规划与城市总体规划划分为两个规划主体，并将编制重点放在统一二者步调，提升其协调指标上，这样在后续推进规划工作时，一致性会明显提升，这对于解决二者之间的冲突来说积极作用十分显著。但是从当前形势来看，区域整体规划在实际运行阶段却缺少法律法规为其提供理论指导，一旦核心力量缺失，编制工作难以以精准、快速的方式完成目标工作，实际能效就会相对弱化，政府在进行组织工作时也会遇到层层阻碍，对区域规划所投入的时间及精力也相对较多。

为了进一步提高土地利用总体规划与城市总体规划的协调性，需要由政府带头，编制与区域发展现实需求相协调的规划项目，该种工作在实际推进阶段可以不受地点限制，以全国为核心控制点全面推进，其根本目标就是推动城镇快速发展，为其规划与之相对应的发展攻略，将城市定为核心区域，以扩散形式逐步向城镇蔓延，以城市促城镇发展，这样当城镇双向发展的同时，区域规划内容就能不断充实及完善。因此在这一过程中的协调性规划工作具有较强的统一性，并且其中涵盖的各个细化部分都能作为规划主体逐一编制，也可以说这是以城镇为主导，具有明显方向性的区域规划工作。各个规划部门应当紧跟这一发展潮流，对規划阶段的各项工作进行全面了解及精准把控，在积极参与的过程中促使其整体指标不断提升。

2.2促使技术标准全面统一

为了进一步提升土地利用总体规划与城市总体规划的协调性，需要将以往规划主体适用标准有机结合，促使其达到整体上的协调统一，相对的两个规划的期间点及涵盖项目都应当高度一致，以此为依托，对规划关联要素进行统一设定，就能有效提升两个规划数据及指标的协调性，这样无论是在何种环境及情况下，两种规划都能以依存关系高效运行，期能效作用也将充分发挥。从当前形势来看，可以在规划区域范畴中对城市用地资源进行合理划分，实际上这并不是硬性标准，在规划工作推进阶段也可以根据实际情况对其进行优化调整，相对的在规划区域范畴以外的大范围中，可以一全国为主体方向，对用地资源进行规划区分，这样不仅能够避免出现规划项目重复、交叉等问题，更能促使两个规划更加协调。除此之外，区域范围中最为重要的就是人口，土地规划虽然框架基准是土地资源，但是对人口指标进行统一也是必不可少的，这就需要根据区域范畴的人口特点，对其常住人口进行统一，促使规划范畴更加全面、精准。

2.3用地布局上的宏微观协调

土地利用总体规划侧重于整个城市的宏观布局， 主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局；而城市总体规划则侧重于城市中心区的微观布局 ，仅仅是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中 ，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导 。土地利用总体规划在用地布局上只起宏观调控作用，城市总体规划则详细布置城市规划区内各类用地的布局。

随着国家城乡统筹改革的深入， 势必对土地利用总体规划和城市总体规划提出更高的要求。城乡产业结构的协调直接体现在城乡土地利用結构的合理安排上。两个规划的协调和统一是城乡一体化进程的基础之一，因此两个规划必须从编制规范 、标准、方法、审批、实施 、管理等多方面进行协调， 实现耕地保有量不低于国家红线标准， 满足城乡社会经济快速发展， 保护生态环境不受破坏， 实现土地资源的可持续利用。

参考文献：

[1]唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津大学，2012.

[2]周其仁.土地确权需要一场奠基性的战役[J].中国房地产业.2015.3