加强高校财务监管的若干建议

左赛玲

摘要：面对中国高校财务监管制度存在的缺陷与不足，本文从强化高校监管主体地位、加强财务监管制度建设、完善财务运营细节监管、优化财务信息公开、提升监管人员职业素养五个方面对提高财务监管水平提出了对策与建议。

关键词：高校财务监管；制度；建议

财务监管是高校管理制度体系中的重要环节，建立科学、系统的财务管理机制是高校健康、可持续发展的关键，完善财务监管体系是高校合理使用科研经费、保障项目有效运行以及杜绝学术腐败的需要。当前随着社会主义市场经济的迅速发展以及教育体制改革的不断推进，高校的产权结构、经营活动与经济活动等也日益复杂，在这一形势下，我国高校财务监管面临新的环境与条件，也面临新的难题与挑战。

一、当前高校财务监管问题的梳理

高校财务监管问题一直以来都是学界和实务界的热点问题之一，已有的相关研究非常丰富，学者们从财务监管的意义、作用、现状、问题、路径等不同的角度对高校财务监管进行了研究，其中对高校财务监管存在的问题展开了深入的探讨。总体而言，学者们对于高校财务监管问题的研究主要集中在以下四个方面。

1.信息公开视角下的高校财务监管问题

财务信息公开是高校财务监管的前提与基础，国内外众多学者从信息公开的角度来研究财务监管问题。TeresaGordon等（2002）利用实证分析方法，对美国100所高校财务信息公开程度的影响因素进行了系统分析，同时从信息公开程度的维度对比了公立高校与私立高校的情况。国内学者也从不同角度对高校财务信息公开展开了研究，牟秋菊等对贵州省的47所高校进行了调查，详细分析了《高校财务信息公开清单》所列事项的公开程度。毛丹综合分析了信息技术背景下高校公开财务信息的优点与缺点，并重点对高校通过网站公开信息的情况进行了研究。商兰芳通过研究认为，目前高校的财务信息公开在真实性、完整性、相关性和及时性这四个方面存在不同程度的问题。还有学者重点考察了高校会计信息的问题与弊端，导致无法监督财务管理工作，造成国有资产流失。这些研究分析了高校财务信息公开的问题，对于进一步构建科学的财务信息公开机制奠定了基础。

2.预算管理视角下的高校财务监管问题

预算管理是高校财务监管的基础环节。从国外高校的预算管理工作来看，美国的高校大都成立了专门的预算管理办公室，具体执行预算管理工作，并专门负责管理学校的预算性财产资源。国内学者则重点考察了我国高校预算管理的问题和弊端，邱东旺认为我国高校的财务预算存在着预算机制不科学、执行力度不够、预算资金管理不严、预算问责制度缺乏等问题。一些学者注重对高校预算编制问题进行了分析，认为高校预算安排缺乏科学论证，立项的依据不足，对于年初的预算不能严格把关，而年中的预算又不断调整，从而影响了预算的严肃性。此外，还有学者认为我国高校的预算管理缺乏专业的预算业务培训和研讨工作，从而影响了预算编制的质量。

3.内部控制视角下的高校财务监管问题

内部控制是高校财务监管的重要方式，建设内部控制体系对于有效防范高校在发展与运行过程中的不规范行为具有至关重要的作用。目前我国高校普遍建立了财务内部控制制度，但由于实施困难、执行不到位，难以发挥预期作用。涂利平和孙惠萍认为，由于高校内部管理机制不完善，导致高校内部权责不清，出现了较为严重的贪污腐败、国有资产流失等现象。华永杰对高校财务内部控制体系存在的缺陷进行了系统分析，分别从合同管理、货币资金管理、固定资产管理、无形资产管理、校办产业管理这五个方面分析了内部控制体系的缺陷和问题。杨德芹认为高校财务内部控制的问题主要反映在组织机构的职责、权限等不清晰，一些不相容的职务没有进行分离，导致管理上存在死角。陈瑶指出了内部控制的项目设置不够合理，高校的投资、筹资等财务活动日益增多，但其内部控制制度并未和企业的内控制度接轨，使得高校的投资、筹资等行为缺乏有效监督。由于内部控制机制的不健全，使得高校内部的自我监督难以发挥作用，导致内部监督往往流于形式。

4.外部监督与审计视角下的高校财务监管问题

为了实现高校财务的有效监管，需要借助外部监督的力量。高校的外部监督主要是指国家有关部门组织实施的监督。从高校财务外部监督的研究來看，国内学者重点探讨了当前外部监督与审计机制问题。杜常春认为由于各级财政、审计、纪检、监察等职能部门各自为战，没有形成有机的联动机制，导致目前高校的财务监管无法形成一个完备、有序的外部监督体系。戴美英通过研究指出，当前高校财务管理在运行过程中存在諸多问题，未能根据不同的活动和事项灵活使用事前、事中和事后的外部监督。杨秀梅、黄骥着重分析了外部审计监督的问题，指出国家审计机关对高校的日常审计较少，往往存在“先离后审，审任脱节”的现象，同时由于审计结论难以落实，导致审计难以起到威慑的作用。万安中则指出政府和主管部门对于高校的监管认识不足，导致高校在财务管理中无法可依，监督检查机关无力顾及。

从已有的研究来看，学者们从不同的视角和维度对高校的财务监管展开了研究，尤其对我国高校财务监管中存在的问题进行了深入探讨。可以看出，无论是在内部监督还是在外部监管方面，我国高校的财务监管都存在不足和缺陷，这不仅影响了高校财务管理的效率，而且影响了高校的可持续发展，因此，需要从全面、系统、科学的角度出发，不断完善高校财务监管体制机制。

二、加强高校监管财务监管的对策建议

1.强化高校监管主体地位

（1）划清产权边界，建构市场法人地位。从产权制度来看，公立高校产权归属国家，学校只是国家产权的代理人。虽然国家确立了高校的法人主体地位，但是由于产权隶属于国家，长期以来国家依旧对高校行使着行政管理职能，政府行政干预依旧较强，这直接导致高校在财务监管方面自主权和主观能动性的降低。因此，引导高校在市场经济体制下成立为独立法人，逐步变行政干预为适度参与。这就要求打破路径依赖、突破思维定式，转变“政校不分”的局面。一方面，在相关部门的指导下，建立法人治理格局，创新现代大学管理理念，奠定高校自身在监管中的主体地位。另一方面，政府应积极参与高校财务监管而不是干预监管，要逐步减少行政性指令，赋予高校更多的自治权限。在保证学校自治的前提下，对高校财务实行适当的建议权、指导权、审计权。

（2）创建领导机构，宏观把控财务监管。无论是从国家的外部监督，还是从内部监督来看，高校的财务都呈现出分散监管的状态。这种外部多头监管、内部专业部门和职能部门交叉管理的模式，无形中分散了监管的力量，管理各方缺乏相互之间的协调与协作，无形中降低了监督力度，造成了监管空隙。因此，在赋予高校监管主体地位的同时，也应引导高校通过底层设计，搭建财务监督领导机构；通过机构设置，将政府代表、财务管理部门、行政管理部门纳入其中。一方面对高校重大经济活动加强宏观把控，以多元共治模式避免决策失误，另一方面，加强不同机构之間的协作，降低管理成本，预防监管漏洞。

2.加强财务监管制度建设

（1）完善政府监督。首先，要加强外部监督力量的整合。推动财政、审计、银行、税务等监管机构形成系统化、整体化的外部监督网。其次，加强相关法律制度的建设。目前，我国在财务监管方面还没有专门的法律来规范相关责任主体的行为，在很大程度上造成了监管行为在法律上界定的不明确，使监管行为难以树立权威性。因此，应结合我国国情和发达国家的先进经验，推动相关法律的出台。最后，建立绩效考核制度。高校财务运行与财务监管的效应作为政府对高校相关人员考核的主要内容。要建立责任到人、权责分明、赏罚明确的考核制度。同时，对于出现重大监管漏洞的相关人员应根据相关规定进行处理。

（2）引入社会监督。第三方审计是现代财务监管的一大创新，能有效规避财务监管过程中的利益纠葛，做到监管过程的公正、透明。因此，引入第三方审计对于推动高校财务监管制度建设意义重大。同时，应加强对第三方审计机构行为的监管，综合利用经济手段、法律手段、行政手段避免审计失误、不正当交易等行为出现。此外，高校应主动搭建财务公示平台，向社会公开财务信息，赋予公众监督权利、渠道、手段，充分发挥民主监管效能。

（3）健全内部监督。一方面，推动校内财务监督相关规章的建立和完善。相关章程必须适用于学校的全体人员，无论是学校领导亦或是普通教职人员都必须处于其约束之下，任何人不得超越这个范围。另一方面，建立校内民主监督机制。利用教职工代表大会等形式，加强财务信息公布，强化全体教职工对于学校经济活动的监控程度，形成事前、事中、事后全过程，自上而下全方位的监督管理。

3.完善财务运营细节监管

（1）加强事前监督。所谓事前主要是指高校经济活动的预算阶段，科学的预算能有效规避高校经济活动的运营风险，引导项目有序推进。一方面，发扬民主精神，扩大民主参与。强化民主参与机制，发动不同部门参与预算的编制，协调各方矛盾，综合考虑实际情况，保障整个预算制定过程透明、公正、合理。另一方面，跟踪预算执行情况。既要对项目运营过程中筹资、收入与支出状况进行监察，又要对项目执行情况进行动态监管、定时检查，防止预算漏洞出现，并迅速查漏补缺。

（2）推进事中审计。事中是指项目运营、资金使用的过程，对于外部监督、内部监督而言都是操作难度大、监督功能难以发挥的薄弱环节。因此，加强事中审计也是完善财务监督制度的重中之重。推进事中审计不仅能有效监督财政预算的执行情况，还能及时发现项目推进过程中的新问题与新情况，并尽早纠正，避免漏洞进一步扩大。对于事中监督，审计方要积极参与预算的制定、项目论证，还要严密关注预算执行的过程。当出现重大问题时，审计方还要与政府监察部门保持沟通与联系，分析原因，追究相关责任人的责任。

（3）推动事后监管。事后主要是指项目验收与评估阶段。对于这个阶段，财务监管主要是要加强与质量监督机构、项目成效评估等相关单位与组织的联系。在建立完善评估体系的基础上，通过评估建设质量、项目成效等方面来判断资金使用效率，即资金与投入是否成正比。此外，对于项目超支、追加投入等方面要进行补充论证，以验证出补充投入的合法性、合理性、有效性。

4.優化高校财务信息公开

（1）加强高校财务监管计算机化建设。信息化建设为高校的财务管理提供了更为科学、准确、严密的方法与技术。但这并不仅仅是指计算机的引入，还要有一体化平台的搭建，既需要配置先进的硬件来支持，还需要先进的财务管理软件。一方面，要引进财务处理系统以及相关技术人员，加强对财务人员以及监管人员的培训，以此提高财务处理效率，避免人为失误造成学校资源损失。另一方面，要开发财务信息管理系统，通过网络的资源共享功能，让政府部分、学校相关监督部门、第三方审计机构及时参与到高校经济活动过程中。此外，还要建立电子信息档案，将财务信息及时归类和存档，便于信息的进一步公开。

（2）创新高校财务公开模式与方法。一是丰富信息公开载体。不仅要通过公开栏、学校文件、财务简报等传统形式进行财务公开，还要进一步利用网络资源，在校园门户网站或其他网站设立专门板块实时更新学校财务信息、经营状况、财务支出以及相关项目的运营情况。二是创建信息反馈机制。传统的校长信箱、意见箱、举报箱等形式往往只能进行简单的意见投送，而缺乏财务监管方与意见投送方的沟通与对话。因此，可以通过采访、会议、座谈等方式，强化信息反馈。同时，可以利用视频录制、录音等方式形成记录，通过网络、校园广播、校园电视台等进行发布。

（3）创立高校信息公开的长效机制。一是设置机构。为了提高财务信息的公开效率和发布速度，应设立专门的机构负责财务信息公开。也可以在财务处或其他相关监督机构设立专门的岗位，由专人负责信息公开。二是对财务监督公开进行二次监督。财务监督的执行效率，不仅仅取决于制度、规程、机构设置，还需要相关人员的自律意识，以“他律”弥补“自律”的不确定性。这既需要学校内部财务监督领导机构的监督，也需要政府设立相关财务公开监管机构并及时对公开工作进行监督和管理。

5.提升监管人员职业素养

（1）提高财务监管人员综合素质。所谓综合素质既包括相关人员的业务素质也包括其职业操守与道德。一是夯实相关理论基础。要通过财务制度、财务标准制度、学校相关的财务制度培训强化财务监管人员对财务理论知识的掌握。二是加强相关职业技能培训。在选择财务监管人员时，要将其安置在核算、出纳、审计、行政等多个岗位中学习，使其尽快熟悉和掌握高校不同财务运作的各个环节，增强其业务熟练程度。三是加强监管人员职业道德建设。先进的科学技术能作为财务监管的工具，而作为财务监管工具使用者的财务工作人员，只有具有道德感的人才能严守底线。因此，重视职业道德培训，将职业道德内化为监管者的信念，才能在监管者心中构建道德准绳。

（2）建立财务管理人员问责制度。一是要健全重大经济活动的问责制。高校属于国有资产，重大经济决策具有举足轻重的影响。因此，要规范相关决策者的行为，防止“一言堂”或者无人负责的情况出现。对于决策的失败，相关部门要果断问责。二是建立各级经济活动问责制。目前，我国高校往往采取统一领导，分级管理的模式。在多层次、多主体、多角度的财务管理制度面前，要通过规章制度、计划安排等要求划定相关人员的权责范围，使责任明确到人，确保学校经济活动的各个环节、各个流程的有序运行。

（3）搭建财务监管人员管理平台。财务监管人员对于高校财务行使监管职能，然而，财务监管人员的行为本身也需要一定程度上的监督。因此，应将财务监管人员纳入统一的管理平台。一方面，有利于对财务监管人员的行为进行统一管理。另一方面，通过平台也为财务监管人员考核、培训、调动创造了条件，从而保证人事管理制度系统化、人力资源功能开发最大化。具体而言，可以在财务处等相关机构建立监管人员的信息档案，并借助网络等渠道，将各主体都纳入平台管理。