中国海警刑事执法的困境及建议

张念宏

当前，中国东海及南海海洋权益面临日益严峻的挑战，频繁遭受周边国家渔民越界非法捕捞，海上走私行为猖獗，对中国海警的执法能力和水平提出挑战。中国海警刑事执法面临一定困境，难以有效發挥其应有的职能。

一、当前中国海警刑事执法困境

海警海上侦查权属于刑事司法权范畴，海警海上执法兼具行政执法和刑事司法职能。本文用“刑事执法”的表述主要便于海上环境执法的刑事侦查权的陈述目的而使用。

根据“三定方案”的顶层设置，组建中国海警的目的为加强海上执法力量，避免“九龙闹海”、防止互不协调、重复检查、执法力量分散和避免出现执法推诿等局面。国务院在改革中整合了现有国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等4支队伍。“三定方案”顶层设置中，除了赋予中国海警海上行政执法权限外，还有赋予中国海警海洋环境、海上捕捞、海上缉私等刑事执法权。

（一）海警执法缺少法律依据

当前，中国海警海上执法的主要依据为《人民警察法》、《公安机关海上执法工作规定》等法律和部门规章，与当前海上执法的复杂性明显不足。从《公安机关海上执法工作规定》第三条规定来看，公安边防海警办理海上治安案件和刑事案件，行使公安机关的职权。可见，公安边防海警或武警海上边防大队，在当前仍在行使原有的职权即刑事案件的侦查权。

而中国海警局作为新成立的执法机关完全不同于上述原四支分别独立的执法机关。《刑事诉讼法》第82条规定分析，公安机关和人民检察院等具有侦查权的刑事执法机关，并不包括新组建的中国海警。根据《立法法》第八条规定，限制人身自由的强制措施只能由法律明确规定。在中国现行有效的法律中，并没有明确授权新组建的中国海警拥有限制人身自由的执法权限。中国海警作为一支新组建的海上执法力量，继续行使办理海上刑事案件的相关权力亦缺少法律依据。

（二）执法标识尚未统一

笔者通过最近一年来的报道发现，中国海警队伍执法过程中，尚未实现执法标识的统一。如《中国海洋报》2016年5月27日报道《击浪南海一群龙——记广东省渔政总队直属二支队“中国海警3112”船集体》，无论标题还是该文内容都说明在改革过程中，将海警改为渔政总队领导。又如，中国国家海洋局网《中国海监B-7115飞机在执行任务中失事》报道，2016年6月7日，国家海洋局东海分局中国海监B-7115飞机在执行年度浙江海域使用、海洋环境和海岛保护例行巡航执法飞行任务返航途中，与地面失联。可见，中国海警整合中，国土资源部所属的中国海监海上执法中仍为原海监编制编号等标识，并未实现中国海警执法标识的统一。

据了解，当前中国海警包括刑事执法在内的执法队伍仅执法船的涂装进行统一，而各支执法队伍甚至着原执法制服开展执法，同时，沿海11个省市亦设有当地管理的渔业及海洋部门且目前仍在承担执法工作。从海警队伍整合进程来看，至今历经三年，无论海警队伍配置、机构编制设定、执法保障系统等进展较为缓慢，亦违背如“三定方案”设定时预期的建立一支强有力的海上执法队伍的初衷。

（三）原所涉合并执法机关仍分头执法

从当前海上执法现状而言，新组建的中国海警局，并未整合成改革初期所期望的一个综合统一的执法机关，仍各自分头执法。

据上海《新闻晨报》2016年1月20日标题为《上海海关破获亿元海上油品走私大案》报道，上海海关缉私局通过侦查发现海上走私油品的嫌疑，上海海关缉私局会同海警从海、陆两路实施抓捕，担任本案海上刑事执法任务的海警仍为原边防海警，而非新合并后的中国海警。再如，2016年6月3日的《日照海洋新闻》的题为《伏季休渔首日市海洋与渔业局联合多部门巡航检查》报道，由6艘渔政执法船、海监支队执法快艇和中国海警船组成的巡航编队从日照市中心渔港出发联合巡航。虽然本报道反映联合执法行动，但同时反映当前海上执法仍各自执法，海上執法力量并未进行全面整合的现状。

除海警执法队伍改革中牵涉的部门利益外，海警改革整合缺少科学规划和设置，原各执法机关执法理念乃至中国海警相关立法滞后等潜在原因，导致中国海警困守原执法现状。而美国作为海岸警卫队的鼻祖，其管理、立法和执法，为中国海警海上执法有所借鉴和启示。

二、美国海岸警卫队海上刑事执法体制设置及执法依据分析

（一）美国海上刑事执法体制设置

美国海岸警卫队（Coast Guard）是美国五支武装部队中最小的一支，而且是唯一一支被赋予职责和权力可直接采取执法行动的武装部队。美国海岸警卫队目前有现役人员4万余人，主要从海岸警卫队大学和其他大学招募。

美国是三权分立的国家，注重权力的制衡与分权。在海上执法的顶层设置中，美国海岸警卫队与美国国家海洋委员会、美国国家海洋和大气管理局分别行使海洋管理中的执法、议事、决策三个层次的职责，以便于实现执法、监督和决策之间的制衡。

海岸警卫队海上执法具有行政执法、刑事执法及军事职能为一体，在战争爆发或武装冲突时，发挥海军的职能，承担海军的军事任务，因而具有海军的战斗职能。“出则为兵，入则为警”，也就是说，在战争时期承担海军任务，接受五角大楼国防部美国海军总司令领导，在和平时期为执行政府任务，进行海上执法包括行政执法与刑事执法的警察司法职能。

在海上刑事执法过程中，当海岸警卫队有理由怀疑存在犯罪行为时，海岸警卫队人员可以为开展调查而对涉嫌人员进行暂时扣押及逮捕，根据收集证据的需要，对涉案人员或物品开展强行搜查。

（二）美国海上刑事执法依据

专属经济区渔业的刑事执法。《美国法典》（United States Code）第14编、第16编，《海洋哺乳动物保护法》（Marine Mammal Protection Act）、《雷斯法案》（the Lacey Act）和《马格努森—史蒂文斯渔业养护与管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act）规定了美国海岸警卫队有权对船舶和渔民的违法行为采取登临、侦查、搜查、拘留和逮捕以及没收违法所得等执法行动。在海上刑事案件管辖权方面，海岸警卫队管辖权要符合三个构成要件即船旗国、船舶位置与实体法规定。实体法中确定的管辖权对船旗国与船舶位置仍然作为重要的考虑因素。当发生违反《国家海洋保护区法》等规定涉嫌犯罪时，美国国家海洋与大气管理署首席法律顾问、美国国家海洋与大气管理局渔业执法管理处渔业执法部门、美国鱼类及野生动植物保护局和联邦检察官之间必须采取联合执法行动。

海洋环境保护的刑事执法。美国海岸警卫队承担执行美国保护海洋环境的联邦法律，海岸警卫队开展包括对违反海洋环境保护、海洋环境污染的过失行为、故意行为或故意不作为等违法行为的刑事责任的立案、侦查等刑事司法程序。在2010年墨西哥湾麦肯多油井的“深水地平线”海上移动式钻井平台发生爆炸导致大面积海面污染。美国环境保护署、美国海岸警卫队等联合进行调查，并由美国司法部环境犯罪处提起公诉。美国海岸警卫队有权使用对履行职责有帮助的联邦、州或地方政府机构的官员、雇员、意见、信息和设施。

海上走私行为的刑事执法。《美国法典》第19编第1590节、第1703节规定，海上走私行为包括对在飞机和船舶之间进行非法货物转移，以及走私船舶等犯罪行为。海岸警卫队为参与海上走私行为刑事执法的主要力量，协同美国海关边境保卫局、移民海关局、联邦运输管理局等部门共同参与海上走私刑事执法。

三、中国海警刑事执法改革的建议

增强中国海警海上执法力量已经成为中国面对的现实选择。同时，借鉴美国海岸警卫队海上刑事立法、执法经验，以及中国海上执法实践，需要组建独立于国家海洋局的中国海警局，成立海警执法监督机构，开展海上综合执法。

（一）完善海上刑事执法体制，组建中国海警局

从上文对比可见，美国海岸警卫队被美国联邦法律授予在美国所有海域、乃至公海具有执行或协助执行所有法律，有权使用地方机构的专业人员和设备、信息，对外统一执法而内部分工科学，形成了其特有的执法效率和效果。

整合的中国海警局受国家海洋局领导，“议行合一”不利于提高执法水平，级别低于省部级的海上执法主体，不利于海上执法力量的整合和联合。建议将中国海警局脱离国家海洋局，作为与国家海洋局平级、执行国家法律和海洋局规章的执法机构，并将海监、海事、边防海警、海上缉私、渔政、水上公安机关等部门纳入海警局，统一整合和改革，开展海上综合执法。同时，通过法律授权动用地方海事、环保、公安机关等部门的执法人员和技术资源的权力，提高执法水平和效率。中国海警对于涉嫌犯罪的案件第一时间要进行综合执法，而后根据海警内部的业务分工，进行通知和移交。

（二）加强海上刑事执法监督，组建海事检察院

开展海上刑事执法中的监督活动，根据中国《刑事诉讼法》的规定，由人民检察院來负责。但新组建的中国海警局是国家海洋局的内设局，并不与各级人民检察院对应。同时，海警海上执法的国际性、专业性、复杂性，对当前检察院的工作人员状况而言，普遍缺少与海上执法尤其涉外海上犯罪相关的国际法业务知识，其监督权无论从管辖级别及专业性上均难以落实。

（三）开展海上综合执法，增强海上刑事执法效率

借鉴美国海岸警卫队执法经验，整合后的中国海警须开展海上综合执法，避免原单一部门执法现状。

赋予中国海警海上執法的登临权、紧追权。《联合国海洋法公约》第七十三条授权沿海国制定本国法律和规章，有权采取必要措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。建议中国海警在立法时，制定具体法律和操作规则。美国专门制定了《海上打击贩毒及拦截外国非法移民活动操作规则》（Maritime Counter Drug and Alien Migrant Interdiction Operations）、COMDTINST M16247.4（series）/NWP 3-07.4。该规则对中国海警行使登临权有重要的参考价值。

中国海警海上刑事执法管辖设置。美国海岸警卫队海上执法力度和效率，得益于其明确的包括刑事执法管辖在内的刑事执法体系。从中国海警海上刑事执法应包括对海上环境污染犯罪、海上走私犯罪、渔业非法捕捞罪、海岛海洋生物破坏犯罪、海上交通肇事犯罪、海上恐怖行为犯罪等进行管辖。建议把上述刑事犯罪统一由中国海警行使刑事执法权，必要时调集地方政府执法人员和技术资源，开展刑事立案、侦查、抓捕以及进入刑事诉讼司法程序。该做法也是借鉴美国海岸警卫队海上执法的实践经验，减少国家执法成本，有利于提高刑事执法成效的有效途径。

四、结论

当前，周边沿海国家利用《联合国海洋法公约》关于领海、专属经济区等划界方面的模糊规定，尤其美国全球战略重点向亚太地区转移并对中国领土主权不断发起挑衅，加强海上维权执法，势在必行。中国应早日把《海警法》提上议事日程，使中国海警执法有据、执法有力。中国海警加强力量整合，实行海上综合、统一执法和内部根据案情特别是涉嫌刑事犯罪案件进行及时移交。要以中国海警巡航入手，对涉嫌犯罪人员进行刑事司法审判，以此为中国依法治海和领土主权的司法宣示，早日实现我国海洋强国梦和“一带一路”国家战略。

基金项目：本文系国家社科重大项目《完善中国海洋法律体系研究》（15ZDB178）的阶段性成果。

（作者单位：华东政法大学）