绿色项目PPP快速发展背后存隐忧

李卓

国务院2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》将PPP定义为：政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。自2013年以来，国务院和财政部、发展改革委等有关部委陆续发文，在城市基础设施、民生公共服务、环境保护、公共交通等领域大力推动PPP模式，其中污水处理、垃圾处理、生态治理等绿色项目成为了PPP在环境保护领域的重点推广方向。

绿色发展“拥抱PPP”

成为必然选择

“十三五”以来，“绿色发展”作为国家战略性优先事项，不仅受到各级政府的高度重视，推进落实的路径也得到了极大的丰富和拓展。在继续强化“两高”行业污染减排和末端治理的同时，更加注重存量污染物治理和生态环境修复，进而对绿色基础设施建设和公共服务体系的完善提出了更高的要求。

环境治理和修复等绿色项目具有典型的公益性特征，同时又具有投资需求大、项目运营和投资回收周期长等特点，因此一直以来主要依赖公共财政的投入。据统计，我国70%以上的环保资金来源于政府或公共部门。然而随着绿色发展的不断深化、环境治理及相关公共服务的需求还将进一步快速增长。在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下，绿色发展“拥抱PPP”成为必然的选择。

绿色公共服务“拥抱PPP”具有内在的必然性，主要表现在以下几个方面：

首先，绿色项目以生态环境和污染治理为主要目标，不论是业务模式还是实施效果上，都以社会公众为服务和受益对象，因此符合PPP为“社会提供公共产品和服务”的核心宗旨；

其次，绿色项目具有较高的技术含量，对建设和运营管理的专业要求较高。随着环保产业的快速发展，大量环保企业已经在各自专业领域积累的成熟的技术和丰富的经验，由专业性企业提供绿色公共服务在业务能力和经济成本上都更有优势。据美国环保部门估算，环境基础设施的运营成本，私营企业要比公共部门低 10%～20%；

再次，绿色项目投资规模大、回收周期长，但收益稳定。通过公私合作的PPP模式确保私营部门能够稳定地获得项目收益，鼓励企业积极参与公共服务和相关的基础设施建设；

最后，推进绿色PPP项目有助于缓解公共财政压力。根据国际经验，美、日等发达经济体大多在污染治理投资占 GDP 的比例达到3%时，环境质量才逐步得到改善。而我国的占比目前尚不到2%，可见我国环境治理还需要大量的资金投入。而对政府而言，开展绿色PPP在缓解财政压力之外，更便于采取更加目标导向、效果导向的运营管理模式，提升公共管理能力和绩效。

意识到绿色项目与PPP之间在诸多方面的高度契合与巨大发展潜力，国家相关部委近年来围绕推进PPP模式落地出台了一系列配套政策文件，其中都将环境保护和治理等绿色项目列为重点发展的领域。如财政部2014年发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如污水和垃圾处理等。2014年国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，提出污水及垃圾处理等市政设施，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。2015年财政部、环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等。

目前，绿色PPP项目已成为PPP主力军。根据财政部“PPP中心”的“全国PPP综合信息平台”统计，截至2017年6月末，全国入库项目中绿色低碳项目826个、投资额6.4万亿元，分别占全国入库项目总量的57.7%、39.3%；在已落地项目中，绿色低碳项目1176个、投资额1.4万亿元，分别占总量的58.2%和41.1%。

绿色PPP快速发展

背后的隐忧

绿色PPP无论是市场还是政府都对其寄予厚望，但毕竟我国PPP模式尚处于发展初期，市场结构和项目运营管理过程中的一些不合理、不规范的现象，值得关注。

问题之一是市场份额过度集中。不论是绿色PPP项目还是其他PPP项目，均存在行业集中度高、国企及上市公司充分受益，非上市民营企业逐步边缘化的态势。根据全国PPP综合信息平台的统计数据，国有企业签约的PPP项目总金额约为民企的3倍，其中民企投资的PPP项目大多为养老、文化等金额较小（3亿元以下）的项目，而交通、市政、环保等项目则主要由国企承担。上市公司也是PPP的主要受益者，据财政部PPP中心的统计，目前已有超过400家上市公司参与PPP项目，并且成为多数企业“业绩预喜”的重要原因之一。以环保领域PPP项目的明星企业东方园林为例，2015年东方园林逐步转型成为以水系治理、土壤矿山修复为主的生态修复企业，屡屡斩获PPP项目订单。截至2017年上半年东方园林陆续斩获24个PPP项目，订单总额达到354亿元，占已签约环保PPP项目总量的13.3%和20.8%，其中单体额度最大的项目金额达到54亿元。

PPP模式的发展倚重国企和上市公司，有多方面的原因。从绿色PPP自身特征看：绿色PPP项目投入大、回报周期长，这在客观上对于企业的融资能力提出了更高的要求。但PPP项目的过度集中，也反映出部分地方将PPP模式视为传统融资平台的替代，因此过分强调社會资本合作方的融资能力。另外，将多个项目打包成一个大型 PPP 项目进行招标，是目前环保PPP项目开发的常用模式，用以解决单一项目收益率差异较大的问题，而这也导致单个项目的投资规模越来越大。在这种情况下，融资成本较低的国有企业和上市公司就具有了明显的优势，而非上市的民营企业，尤其是规模偏小、融资能力不够的民营企业参与PPP项目的空间就较为有限。

从主管部门的管理模式看：PPP项目开发需要经过项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证）、项目准备（财务模型构建、风险分配方案优化、项目交易结构、回报机制设计、项目实施方案撰写）、项目采购阶段（市场测试、设置资格预审条件、核心边界条件）等多个流程，确定社会资本方的复杂性较高、周期较长。此外，绿色PPP项目大多为20～30年的长期项目，项目建设和运营过程中可能出现的变数较多。因此，地方政府在选择PPP合作伙伴时大多比较谨慎，自然地偏向于经营稳定性强的国有企业和上市公司。endprint

从市场主体自主選择的角度看：尽管PPP项目引入了政府作为合作方，但是对于长期项目而言，项目经营主体的稳定性依然缺乏足够的保障。地方政府换届、政策变化等都可能导致项目经营主体的变动，使得政府沟通渠道有限、议价能力较弱的民营企业缺乏安全感。此外，按照财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，PPP项目跨年财政支出须纳入中期滚动财政规划，并每年进行评审。中期财政规划的覆盖时间为三年期，而未有对已签约和运行的PPP项目设定保护期的案例。尽管规定了政府根据项目评审结果每年对财政规划进行滚动，但也未明确要求必须将通过评审的项目纳入财政规划，因此这一规定无法对投资主体提供足够的保障。运营主体保障的缺失，导致民营企业缺乏足够的安全感，对于规模较大、投资周期长的绿色PPP项目热情不高。

问题之二是重建设、轻运营倾向严重。项目后期运营是PPP项目能否持续的核心，也是充分体现社会资本优势、提高公共服务供给效率的关键环节，绿色PPP项目尤其如此。然而，部分地方对于社会资本方的职责和功能认识不到位，或者片面追求“上项目”的短期目标，从而简单地将社会资本等同于施工建设方，因而在选择新建PPP项目社会资本方的过程中，常常要求施工资质，甚至明确要求由施工企业担任牵头方。

除了主观认识不到位的原因外，项目招标过程中对于社会资本方项目运营的资质，以及对于项目方案的运营效益缺乏科学、完整和有效的评判标准体系，也是导致项目评审过程中呈现出“重建设、轻运营”的客观原因。

“重建设、轻运营”对于绿色PPP项目的危害尤其突出。如前文所言，绿色PPP项目具有很强的专业性，对于运营主体在环境污染治理、生态修复等专业领域的能力，提出了很高的要求。而建筑工程企业往往缺乏项目运营所需的专业能力，以施工企业作为社会资本或社会资本方的牵头人，其在建设环节控制成本的动力有限，不利于项目总投资的控制，可能降低运营方参与此类项目的积极性，也增加政府财政的支付压力。

问题之三是低价中标现象普遍存在。低价竞标问题在环保类PPP项目中非常普遍。据全国工商联环境商会统计，从2015年6月到12月，仅仅数月时间里，垃圾焚烧发电项目的中标最低价就从48元/吨骤降至18元/吨，降幅高达62%。同时，污水处理领域最低中标价也呈现断崖式跌落。2015年12月，安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目以0.39元/吨污水处理费震惊业界。而这绝非个例，在已经启动和实施的环保等绿色PPP项目中，恶意低价竞标、中标的现象屡见不鲜，不仅极大地破坏了行业和市场的正常秩序，也对未来PPP项目进入运营期后带来了潜在的隐患，违背了PPP模式的初衷。

我国《招标投标法》规定的政府项目中标人应当“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”；此外，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条也明确规定：“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法”。虽然我国实施的评价方法并不唯一，但政府在实践中出于避嫌的考虑，往往都采用最低价中标。

不合理低价中标的项目，正常情况下往往难以覆盖企业承接项目的成本，难免出现中小企业以牺牲运营标准和服务质量为代价，提高自己的盈利空间的现象，导致项目建设和运营质量缺乏保障。也可能在项目启动后要求提高支付价格或补偿标准，如果无法达成协议，则存在社会资本方退出、政府被迫兜底的可能，无疑给公共利益和公共财政都会造成极大的损失。如果不合理的低价中标成为常态，则未来这不仅会打击那些以高标准严格要求自己的环保企业的积极性，还有可能使得目前投入建设和运营的环保设施在未来成为环境污染源。因此，低价竞标和中标对于行业整体发展，以及PPP模式在绿色产业的推广都将造成恶劣的影响。

（作者单位：中创碳投）endprint